¿Qué hacer mientras llega la reforma del SFA?

Con siete años de retraso, parece que el Gobierno quiere iniciar el proceso de reforma del sistema de financiación autonómica (SFA) poniendo encima de la mesa una propuesta de revisión de la metodología de cálculo de la población ajustada.

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Bienvenida sea la propuesta, que hay que ver como el pistoletazo de salida de una complicada negociación muchas veces pospuesta. Pero, dado que estamos muy lejos de un consenso entre partidos o entre territorios, es imposible que la reforma se complete a tiempo para incorporarla a los PGE de 2022, ya en tramitación en el Congreso, y muy improbable que entre en los de 2023, si llega a haberlos, con lo que nos iremos seguramente a la próxima legislatura, al menos para la puesta en marcha del nuevo modelo si no para su diseño. Y habrá que cruzar los dedos para que mientras tanto no llegue alguna nueva crisis que vuelva a distraer la atención del Gobierno y el Parlamento hacia cosas más urgentes.

¿Y mientras tanto qué? En esta entrada, que resume mi intervención en unas recientes jornadas de RIFDE sobre los asuntos pendientes en materia de finanzas autonómicas, argumentaré que, mientras llega la ansiada reforma global, sería deseable aprovechar el tiempo para ir avanzando en ciertos trabajos preparatorios de carácter en buena parte técnico y, sobre todo, para ir introduciendo en el sistema algunos retoques que podrían implementarse sin necesidad de un gran acuerdo general, quizás mediante un pacto entre los dos mayores partidos. Estos retoques deberían comenzar a abordar los principales problemas del modelo actual, introduciendo modificaciones en su funcionamiento y resultados que faciliten y dejen bien encarada la fase final de la reforma.

Se trataría, en particular, de avanzar en dos frentes. El primer objetivo sería mejorar la equidad del reparto territorial de los recursos públicos mediante una aportación unilateral del Estado que se distribuiría con criterios de nivelación entre las comunidades peor financiadas. El segundo sería ir sentando las bases para avanzar hacia la plena responsabilidad fiscal de las CCAA, esto es, hacia una situación en la que el grueso del gasto de estas administraciones se financiaría a través de impuestos autonómicos claramente perceptibles como tales por los ciudadanos, sin renunciar a mecanismos potentes de nivelación. Con este fin, sería necesaria una revisión del sistema de retenciones y entregas a cuenta y de la normativa sobre tributos cedidos que, entre otras cosas, regule con claridad las escalas de referencia para el cálculo de su recaudación normativa y establezca mecanismos explícitos para su revisión. Este marco haría posible incrementar los recursos autonómicos, si fuera necesario, de una forma responsable y solidaria, evitando los problemas de incentivos que se derivarían de nuevas inyecciones sin contrapartida de recursos estatales.

Una de las prioridades tiene que ser la creación de un fondo complementario de nivelación, financiado por entero con recursos del Estado, que permita reducir las disparidades de financiación por habitante ajustado entre comunidades en un momento todavía complicado e incierto en el que el respeto al principio de equidad se convierte en particularmente importante. Según mis cálculos, la cuantía máxima inicial del Fondo sería de algo más de 2.000 millones de euros que, de entrada, se repartirían entre la Comunidad Valenciana, Andalucía, Murcia y Castilla la Mancha y reducirían la desigualdad en financiación en torno a un 25%.

Por otra parte, convendría ajustar las retenciones del IRPF a los tipos autonómicos vigentes en cada momento y ligar las entregas a cuenta del SFA a la evolución real de la recaudación en cada territorio. De esta forma se eliminarían retardos innecesarios en la transmisión de información que tienden a ralentizar y distorsionar las decisiones de los gobiernos autonómicos y a dificultar su control por parte de los ciudadanos. Así, se busca que las CCAA perciban correctamente la evolución de sus ingresos tributarios y déficits presupuestarios y que sus cuentas lo reflejen en tiempo real, de forma que estas administraciones puedan responder con rapidez a posibles cambios en la situación económica y experimenten una mayor presión para comenzar a hacerlo de inmediato. También se busca que las políticas tributarias autonómicas tengan efectos más rápidos sobre los ingresos regionales y resulten más visibles para los contribuyentes, facilitando así el proceso de rendición de cuentas y una mejor alineación de los incentivos de los gobiernos autonómicos con los intereses de sus ciudadanos.

Un tercer bloque de propuestas se centraría en el diseño de instrumentos que permitan a las administraciones regionales, actuando en parte de forma colectiva, asumir la responsabilidad de financiar el grueso de su gasto mediante impuestos claramente identificables como autonómicos, sin que esto suponga renunciar a un grado elevado de nivelación. Con este fin, sería muy útil introducir escalas explícitas de referencia para calcular la recaudación normativa de todos los tributos cedidos, desligándolas en su caso de la correspondiente tarifa estatal, así como diseñar un mecanismo que permita modificar tales escalas a instancias de las comunidades autónomas, o al menos con su participación. El nuevo mecanismo debería estrenarse con la reforma. Si el acuerdo incluye, como suele ser el caso, un aumento de los recursos totales del sistema, estos deberían provenir fundamentalmente de un aumento de la presión fiscal autonómica coordinado a través de una subida de los tipos de referencia (y posiblemente de los tipos de nuevos tramos autonómicos del IVA e Impuestos Especiales), lo que garantizaría un reparto razonablemente igualitario de los recursos adicionales a través del Fondo de Garantía. En caso contrario, agravaremos aún más los fuertes problemas de riesgo moral y restricciones presupuestarias blandas que ya padece nuestro sistema de financiación autonómica.

Fedea Policy Paper

de la Fuente, A. (2021). ¿Qué hacer mientras llega la reforma de la financiación autonómica?  FEDEA Policy Papers no. 2021-12. Madrid.

Doctor en Ciencias Económicas por la Universidad de Pennsylvania, investigador del Instituto de Análisis Económico del CSIC y Director ejecutivo de Fedea.

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