Evaluación de Impacto de Políticas Activas de Empleo para Colectivos de Difícil Inserción Laboral

Desde que la Unión Europea aprobó la Estrategia Europea para el Empleo (EEE) en 1997, han aumentado considerablemente los presupuestos para los programas dirigidos al fomento del empleo de colectivos específicos (jóvenes, parados de larga duración, mujeres, personas en riesgo de exclusión social, etc.). Sin embargo, el creciente uso de estas políticas no siempre ha estado sustentado en o guiado por análisis rigurosos de su impacto sobre el acceso al empleo o sobre los ingresos de sus beneficiarios. Si bien es cierto que a nivel internacional se cuenta cada vez con más evaluaciones del impacto de estas políticas, no siempre favorables, los estudios de este tipo siguen siendo muy escasos en España.

Con el ánimo de contribuir a mejorar el diseño de estas políticas, en esta entrada se resumen los resultados de un ejercicio de evaluación de las iniciativas locales de empleo que se ejecutaron en Andalucía durante los años 2016-2018. El trabajo analiza el impacto de estas actuaciones sobre el desempeño futuro de sus beneficiarios en el mercado laboral, medido en términos del acceso a y calidad del empleo, aunque desafortunadamente no ha sido posible considerar sus efectos sobre las tasas de actividad.

Las actuaciones analizadas tenían como objetivo ofrecer experiencias temporales de empleo a sus beneficiarios, prioritariamente parados con dificultades de inserción laboral, de cara a mejorar su empleabilidad futura. Actuaciones de este tipo han sido muy usadas en España durante los últimos 10-15 años. A raíz de la última gran crisis económica, diversas comunidades autónomas pusieron en marcha programas de empleo público con el objetivo de combatir las elevadas tasas de paro juvenil, que llegaron a superar el 45% a nivel nacional, y de facilitar la reinserción laboral de los parados de larga duración. En el caso andaluz, el Gobierno regional puso en marcha dos programas, Emple@Joven y Emple@30+, que ponían énfasis en la mejora de la empleabilidad de determinados colectivos con dificultades de acceso al empleo. Ambos fueron gestionados de forma descentralizada por los ayuntamientos, permitiendo así que las ofertas de empleo se adaptasen a las necesidades de la población desempleada local y se han centrado en los colectivos más vulnerables y, por ende, con mayores dificultades para su inserción laboral.

El núcleo del trabajo se centra en el análisis de los efectos de las iniciativas locales de empleo sobre la empleabilidad posterior de sus beneficiarios (los individuos “tratados”). El ejercicio de evaluación se realiza utilizando técnicas de emparejamiento (propensity score matching, PSM) para construir un grupo de control integrado por individuos similares a los tratados pero que no participaron en los programas de interés. Con este fin, partimos de una base de datos proporcionada por el Servicio Público de Empleo Andaluz (SAE) que incluye a un amplio grupo de demandantes de empleo que cumplen los requisitos para participar en el programa analizado pero que no lo han hecho. Dentro de este grupo se selecciona un subgrupo de control más restringido, integrado por individuos con características muy similares a las de los tratados.

La comparación de los resultados de tratados y no tratados similares en otros aspectos permite extraer conclusiones sobre los efectos de los programas de empleo público sobre el desempeño laboral de sus beneficiarios. Nuestros resultados fundamentales (ver Tabla adjunta) indican que, en promedio, estas iniciativas no han conseguido elevar la probabilidad de salir del paro al empleo. Así, para los jóvenes con dificultades de inserción laboral, los efectos estimados son ligeramente negativos (con menores tasas de inserción para los tratados) aunque poco significativos, mientras que para los parados mayores de 30 años con dificultades de inserción laboral encontramos un efecto positivo y significativo de en torno a 1.2 puntos porcentuales (pp).

Estos resultados están en línea con el grueso de la literatura empírica resumida en Card, Kluve y Weber (2010, 2018) y Kluve (2010). En ambos trabajos se concluye que, en general, los programas de empleo público no suelen conseguir elevar la empleabilidad de sus participantes, aunque existen excepciones en el caso de grupos muy específicos. La literatura identifica dos mecanismos que pueden explicar estos resultados negativos, ligados respectivamente a la oferta de trabajo y a la demanda. El primero son los llamados efectos de bloqueo (lock-in effects), esto es, la tendencia de los individuos a quedar atrapados en este tipo de programas cuando su duración es larga, y el segundo, los efectos estigma (stigma effects) que pueden sufrir los beneficiarios de este tipo de actuaciones (Caliendo, 2006).

Efecto estimado del programa sobre la probabilidad de empleo seis meses después del tratamiento (submuestra de individuos con dificultades de inserción laboral)

Para profundizar en el análisis, se realiza un análisis diferenciado por género, nivel de estudios, edad, duración del episodio de paro, nacionalidad, relación con el Ingreso Mínimo Social, experiencia laboral y participación en anteriores programas de empleo local. Los resultados resumidos en el Cuadro 1 sugieren importantes diferencias en la incidencia del programa sobre distintos tipos de participantes. Comenzando con la duración del paro, vemos que los efectos positivos del programa aparecen para los individuos mayores de 30 años con episodios de paro de más de dos años. Para este colectivo, el programa ha aumentado la empleabilidad a medio plazo en 2.1 pp. Para los individuos mayores de 30 años sin experiencia laboral, los resultados también parecen ser positivos, con un aumento de la tasa de empleabilidad de 3.1 pp. Por el contrario, para el resto de los colectivos, y en general para los menores de 30 años, el programa no parece haber incrementado los niveles de empleabilidad.

En el trabajo también se analizan los efectos de medio y largo plazo de las iniciativas locales de empleo, y en particular sus efectos sobre la calidad del empleo, medida en términos del tipo y la duración de los contratos obtenidos tras el paso por el programa. Utilizando la misma metodología esbozada más arriba, encontramos que, en promedio, el programa favorece el acceso a empleos con contratos a tiempo completo y reduce la probabilidad de que dichos contratos sean de corta duración y/o de baja cualificación.  Para aquellos colectivos cuya empleabilidad mejora con el programa, por tanto, se observa también un efecto positivo sobre la estabilidad y duración del empleo. Sin embargo, hay que tomar este resultado con cierta precaución puesto que, como hemos visto, sólo una parte reducida de los participantes se benefician de estas medidas en términos de mayor empleabilidad. Las Iniciativas Locales de Empleo analizadas en este estudio parecen haber alcanzado algunos de sus objetivos, incluyendo los de fomentar la contratación en el ámbito local y dinamizar el mercado de trabajo durante la duración de los proyectos. Sin embargo, su contribución a la mejora de la empleabilidad futura de las personas participantes es modesta o inexistente en muchos casos y en particular en el de los jóvenes. Con todo, sí que se observan resultados positivos para desempleados mayores de 30 años con especiales dificultades de inserción. En conclusión, por tanto, nuestros resultados apuntan a la necesidad de restringir estas medidas a colectivos muy específicos en los que sí se detecta un impacto positivo y significativo.