En dos post previos publicados en nadaesgratis caracterizábamos, desde una perspectiva histórica, la evolución de los parámetros clave, en términos de generosidad y esfuerzo, del sistema hasta 2010 y 2017 respectivamente. Como desde entonces han pasado muchas cosas, creemos que es buen momento para actualizarlo, añadiendo la evolución de la pensión mínima, y para poner los cambios en relación con la sucesión de gobiernos que hemos tenido desde 1978. Como veremos, la evolución de los parámetros del sistema viene explicada en buena medida por los vaivenes políticos.
La evidencia
Tal y como comentábamos en post anteriores las cotizaciones sociales máximas y mínimas delimitan el esfuerzo contributivo que se impone sobre los salarios a través del Sistema de Seguridad Social. Cerrando el abanico entre ambas, el regulador tiene la potestad de limitar o ampliar la cobertura del sistema. En este contexto, es particularmente importante la contribución máxima ya que es evidente que aquellos individuos con un salario por encima del máximo de cotización soportan una carga impositiva efectiva menor, al menos desde la perspectiva del empleador, que los que quedan por debajo de dicho límite. Una implicación inmediata de este hecho es que la limitación de las contribuciones a la SS favorece la contratación de trabajo altamente cualificado, relativamente más barato (ya que tiene menores cargas sociales relativas), respecto al resto.
Por otra parte, las pensiones mínimas y máximas acotan la generosidad del sistema de pensiones. En este sentido, el cociente entre pensiones y contribuciones mínimas (máximas) marca la generosidad relativa del sistema (o el esfuerzo que se ha de hacer para conseguir un determinando nivel de pensión habiendo contribuido continuamente). A modo de ejemplo práctico, una persona de 66 años que haya cotizado siempre por el mínimo o por debajo del mínimo y que haya contribuido más de 35 años, acumula una base reguladora en 2023 de (aprox.) 721,7 euros y tiene derecho a una pensión de 967,1 (x 14 pagas) si tiene cónyuge a cargo y 721,7 euros si no lo tiene. Alternativamente, una persona de 65 años que haya cotizado siempre por el máximo y contribuido más de 35 años tiene una base reguladora de más de 3.500 euros y espera una pensión de 2.819,17 euros (también por 14 pagas).
Pero, ¿cómo han evolucionado los parámetros que determinan el esfuerzo y la generosidad del sistema de pensiones y la pensión mínima en los últimos 45 años? y, más importante aún, ¿cómo se relacionan con los vaivenes políticos? ¿Ha sido una evolución suave (neutra) o más bien errática (marcadamente política)? Como veremos a continuación, hay mucho más de lo segundo que de lo primero.
En las figuras 1 y 2 presentamos la evolución de la generosidad relativa del sistema, medida por un lado por el cociente de la pensión mínima, con cónyuge a cargo, respecto al salario mínimo, y, por el otro, la holgura de las prestaciones contributivas, medida por el cociente entre la pensión máxima y la mínima. Las líneas rojas verticales delimitan las sucesivas etapas gubernamentales desde 1978: Suarez/Calvo Sotelo, González, Aznar, Zapatero, Rajoy y, finalmente, Sánchez. Los primeros, herederos de la etapa franquista, gobernaron por la UCD, González, Zapatero y el aún hoy gobernante, Sánchez, por el PSOE y, finalmente, Aznar y Rajoy por el PP.
Como podemos observar en la Figura 1 (donde las líneas verticales en rojo corresponden a los cambios de color político del gobierno), en los primeros años la pensión mínima a la edad normal de retiro (ENR) era relativamente pequeña en comparación al SMI. A comienzos de los 80, la pensión mínima representaba 0.7 veces el SMI. Hasta 2014 la relación creció continuamente superándose la relación uno a uno (en el caso de pensión mínima con cónyuge a cargo) a principios de la pasada década. Desde 2014 el cociente pensión mínima respecto a salario mínimo se ha reducido notablemente, especialmente en los primeros años del gobierno de Sánchez (entre 2019 y 2020 el cociente pensión mínima vs salario mínimo cayó 22 pp), en los que, después de 35 años de estancamiento relativo, el salario mínimo creció sustancialmente tanto en términos nominales como reales (véase la Figura 2).
La Figura 3 presenta la evolución de la pensión mínima respecto a la máxima. Nuevamente nos encontramos con una evolución dispar, marcada por el ciclo político. La etapa Suárez hizo caer el cociente hasta prácticamente el 10 por ciento, lo que posteriormente sería compensado en la etapa González. Nótese que una vez recuperado el nivel relativo inicial se entró en un periodo de 10 años (marcado por las negociaciones y posterior vigencia del Pacto de Toledo) donde ambas, la pensión mínima y máxima evolucionaron en paralelo. No es sino en la etapa Zapatero donde la generosidad relativa de la pensión mínima sube considerablemente, alcanzándose un 30 por ciento de la máxima. En la etapa de Rajoy el cociente nuevamente se estabiliza para finalmente, subir ligeramente en la etapa de Sánchez, en la que se ha estabilizado entorno al 32 por ciento.
Por otra parte, las Figuras 4 y 5 nos muestran cómo ha evolucionado el esfuerzo contributivo relativo en los últimos cuarenta y cinco años. La Figura 4 muestra la evolución del cociente entre pensiones (máxima y mínima) y contribuciones (máximas y mínima) o nivel de esfuerzo relativo para alcanzar un determinado nivel de pensión (con una carrera contributiva completa, a la edad de jubilación normal y trabajando a tiempo completo). Cuanto más alto es el cociente menor es el esfuerzo requerido para conseguir un nivel de pensión determinado. Destaca marcadamente el aumento de generosidad relativa en la pensión mínima que con el tiempo se fue distanciando de la contribución mínima. En los últimos años de Rajoy y los primeros de Sánchez dicho distanciamiento se ha venido corrigiendo para acabar entorno al 0.9. Respecto al ratio pensión máxima/contribución máxima, después de un inicio sorprendente, con valores por encima de 1, el cociente se estabiliza entre el 80 y 90 por ciento, para solo caer sustancialmente en la etapa Rajoy y primera parte de la etapa Sánchez, que lo sitúa entorno del 80 por ciento, con la consiguiente merma de la contributividad del sistema.
La Figura 5 muestra la particular evolución del cociente entre la contribución máxima y la mínima o holgura contributiva del sistema. Vemos que desde 1979, cuando el cociente se situó en 5.5, hasta el final de la etapa Zapatero, momento en el que se sitúa en 4.3, el cociente presenta una tendencia decreciente, perdiendo algo más de un punto (o un 22 por ciento) por el camino. No es sino hasta la etapa Rajoy en la que se revierte la tendencia, producto de incrementos sustanciales de la contribución máxima en relación a la contribución mínima y la pensión máxima (con la consiguiente merma de contributividad del sistema de pensiones). Finalmente, en los últimos años de la etapa Rajoy y en la etapa Sánchez vuelve a incrementarse relativamente más la contribución mínima, dejando la holgura prevista del sistema en 2023 en 3,5.
Tal y hemos visto la evolución de los parámetros del sistema ha estado ligada con y marcada por la coyuntura política imperante en cada momento y, muy probablemente, por la orientación social de los sucesivos gobiernos. La Figura 6 sintetiza la evolución, en términos reales e indexada a 100 en 1979 de los cinco parámetros considerados en el presente documento: el salario mínimo, la pensión mínima y máxima, y la contribución mínima y máxima. Indudablemente las series más contenidas en términos reales son la contribución y pensión máximas, lo que dificulta el argumento a aquellos que pregonan que la contribución máxima lleva tiempo disparándose (al menos en términos reales). En la situación opuesta están los mínimos del sistema, la pensión y contribución mínimas, que están un 50 por ciento por encima de como iniciaron el periodo analizado. Conjuntamente, lo que revelan las cuatro series es una compresión del rango de pensiones, lo que en ocasiones se denomina la “reforma silenciosa”.
Una implicación del estancamiento de la contribución máxima durante gran parte del periodo es el continuo incremento, hasta 2014, de la fracción de los asalariados que sitúa por encima del nivel de cotización máxima (véase la Figura 7). En los últimos años dicha fracción se reduce debido a la caída, en términos reales, de los salarios.
La influencia del color del gobierno en los parámetros del sistema
El cuadro 1 resume la evolución de los principales parámetros del sistema en las seis etapas presidenciales que se han sucedido desde 1978 (periodo Constitucional): Suarez/Calvo Sotelo (verde), González (rojo), Aznar (azul), Zapatero (rojo), Rajoy (azul) y Sánchez (rojo).
La primera etapa (posterior a los pactos de la Moncloa), bajo el mandato fundamentalmente de Suarez y más brevemente de Calvo Sotelo, es una época extremadamente convulsa, caracterizada por una alta incertidumbre económica (inflación y crisis generalizada) y también política (23F). En este periodo, el esfuerzo relativo de los trabajadores de bajos ingresos, medido por la evolución relativa de la contribución y pensión mínima, se incrementa y el de los de altos ingresos se reduce notablemente, ya que la pensión máxima se aumenta considerablemente (aunque a costa de no permitir acumular derechos de pensión por encima del máximo). En su época como presidente, González impulsó la pensión mínima y redujo notablemente la máxima, sin alterar, en términos reales las contribuciones del sistema. Por su parte Aznar, quizás en gran parte por la influencia del Pacto de Toledo, dejó básicamente el sistema inalterado (solo se permitió aumentar muy ligeramente la generosidad relativa con los grupos de contribución más altos), lo cual de hecho implica reducir su generosidad en relación al salario medio en la economía. Zapatero recuperó la política redistributiva de la etapa González, dando un fuerte impulso a la generosidad del sistema, mediante el incremento de la pensión mínima (casi un 30 por cierto), aunque también contribuyó al estrechamiento del sistema mediante el aumento (11.7 por ciento) de la contribución mínima, lo cual redujo notablemente el abanico de cotizaciones. Rajoy prácticamente mantuvo inalterados en términos reales las prestaciones, mientras que ha aumentado considerablemente las contribuciones (probablemente empujado por un déficit de la Seguridad Social galopante, de entre 1-2 pp del PIB). En este sentido el cociente entre la pensión y la contribución máxima se redujo ocho puntos porcentuales en el periodo. Finalmente, Sánchez apenas ha modificado la generosidad de las pensiones mínima (lo que es una gran diferencia respecto a gobiernos socialista previos) y máxima y la contribución máxima, poniendo todos su esfuerzo en aumentar la contribución y el salario mínimo (por encima del 20 por ciento).
En resumen, la principal característica de la política de los gobiernos socialistas ha sido contraer el abanico de prestaciones del sistema, aumentando el cociente de la pensión mínima respecto a la máxima y reduciendo el cociente entre contribución máxima y mínima, reduciendo la holgura contributiva del sistema, también conocido por reforma silenciosa. Alternativamente, en los años de gobierno conservador, prácticamente nunca se aumenta el cociente entre la pensión mínima y la máxima, ni se reduce la holgura, en términos de contribuciones, del sistema.
Cuadro 1. La evolución de la política de mínimos y máximos en términos reales con cada uno de los presidentes de gobierno. 1978-2023.
| Pensión Mínima | Pensión Máxima | Contribución Máxima | Contribución Mínima | Salario Mínimo | |
| Suarez/Calvo Sotelo (1978-1982) | -5.49 | 302.9 | -4.22* | 4.31* | 1.17 |
| González (1982-1996) | 22.8 | -33.2 | -1.90 | -0.65 | -8.39 |
| Aznar (1996-2004) | 0.14 | 0.14 | -3.12 | 0.60 | 0.52 |
| Zapatero (2004-2010) | 27.9 | 2.33 | 1.36 | 11.7 | 9.65 |
| Rajoy (2011-2018) | 1.15 | 0.72 | 11.07 | 8.25 | 8.48 |
| Sánchez (2018-2023)** | 0.60 | -1.39 | -0.43 | 24.43 | 23.51 |
Notas: * (1979-1982); ** 2023 se basa en previsiones: 8,6% inflación, 7,8% incremento SMI
Conclusiones
La evolución errática y hasta cierto punto impredecible de los principales parámetros del sistema de pensiones y el salario mínimo (íntimamente ligado a la contribución mínima) dificulta la compresión de la evolución del sistema de pensiones y la toma de decisiones de los individuos afectados. En un sistema aislado de los vaivenes políticos las reglas que rigen los cambios en los parámetros del sistema, como respuesta a los cambios en precios, salarios y productividad, deberían ser conocidas de antemano por los agentes, facilitando la previsión y toma de decisiones a medio y largo plazo. Desafortunadamente, este no es caso español donde los parámetros del sistema solo son un juguete en manos de políticos.
Foto: el Fep!
