La propuesta de Hacienda para modificar el cálculo de la población ajustada

Fedea valora positivamente que el Ministerio mantenga el núcleo de la propuesta de la Comisión de Expertos de 2017, pero critica la utilización en la fórmula de población ajustada de variables ad-hoc que introducen elementos de arbitrariedad en el cálculo de las necesidades de gasto de las CCAA.

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El Gobierno ha decidido iniciar los trabajos para la reforma del sistema de financiación autonómica (SFA) con una propuesta para la revisión del cálculo de la llamada población ajustada. Esta variable es un indicador de necesidades de gasto que repondera las poblaciones regionales de acuerdo con una estimación de los costes relativos por habitante de producir en cada territorio la cesta estándar de servicios que prestan las autonomías. Si la fórmula de costes es correcta, el reparto de los recursos del sistema en proporción a la población ajustada asegurará que todas las CCAA puedan ofrecer prestaciones similares a sus ciudadanos, aunque sus costes varíen de unos territorios a otros.

Así pues, no se está hablando todavía del reparto efectivo de los recursos del SFA, sino de una fórmula de reparto ideal en base a los costes estimados de proporcionar una cesta homogénea de servicios y prestaciones en todo el país. Este reparto ideal, sin embargo, tiene efectos muy significativos sobre la distribución real de la financiación a través de los mecanismos redistributivos del SFA porque algunos de los Fondos más importantes del sistema se reparten teniendo en cuenta la población ajustada.

En esta entrada se resumen y valoran las propuestas del Gobierno para modificar la actual metodología de cálculo de la población ajustada y se comparan con las de la reciente comisión de expertos para la revisión de la financiación autonómica (CERFA). Seguidamente se analizan las implicaciones cuantitativas de ambas propuestas utilizando datos de 2017.

El Cuadro 1 resume las recomendaciones del Ministerio de Hacienda sobre las variables a utilizar en la fórmula de población ajustada y las compara con el modelo todavía vigente y con las propuestas de la CERFA. Las principales novedades de la propuesta de la CERFA son i) la introducción de una partida de costes fijos y ii) de un indicador de pobreza o exclusión, iii) el desdoblamiento de la variable de necesidades educativas para incorporar un indicador de necesidades de gasto universitario iv) la introducción de ponderaciones por tramos de edad en la población 65+ y v) la actualización del indicador de necesidades de gasto sanitario.

El Ministerio ha asumido el grueso de estas propuestas, excepto en el caso del indicador de necesidades de gasto universitario, donde se inclina en principio por primar a los usuarios potenciales sobre los reales (la población en edad de cursar estudios universitarios en lugar de los estudiantes matriculados). Ambas propuestas coinciden también en la recomendación de basar las ponderaciones de los indicadores de demanda de servicios autonómicos en los pesos observados de estos servicios en el gasto real de las CCAA en años recientes. La parte más discutible de la propuesta del Ministerio tiene que ver con la introducción de dos ajustes ad hoc que suponen volver a caer en uno de los vicios más persistentes de nuestro sistema de financiación regional: la tendencia a intentar hacer “trajes a medida” en vez de buscar reglas generales de reparto sensatas. Se trata en particular del peculiar reparto “por bloques” de la partida de costes fijos que se propone y de la introducción con calzador de un novedoso indicador de despoblación selectiva diseñado expresamente para primar a determinadas comunidades.

Cuadro 1: Variables utilizadas en el cálculo de la población ajustada. Sistema actual vs. propuestas de la CERFA y del Ministerio de Hacienda

Indicadores básicos de demanda:

Sistema actualPropuesta CERFAPropuesta Gobierno
– población protegida equivalente a efectos de gasto sanitario (7 grupos de edad)– mantener indicador pero actualizar cálculo– CERFA (con 20 grupos de edad)
– población en edad escolar (0-16)– población en edad escolar (0-17) + matrícula en ciclos formativos superiores– población 0-17 y entradas ciclos formativos desde otras CCAA
– universitarios matriculados en centros públicos– población 18-24 y entradas de universitarios desde otras CCAA
– población mayor de 65 años– población mayor de 65 años ponderada por tramos de edad– CERFA
– población en riesgo de pobreza o exclusión– parados que no cobran prestación contributiva
– población total– población total– CERFA

Variables correctoras:

Sistema actualPropuesta CERFAPropuesta Gobierno
– superficie– superficie– superficie
– dispersión (entidades singulares)– dispersión: considerar también otras posibles medidas alternativasdispersión: entidades o núcleos de población habitados
– insularidad– insularidad– insularidad
-costes fijos– costes fijos por tramos
– despoblamiento

El indicador de despoblamiento se calcula como la población que sería necesaria en cada comunidad para llevar a todas sus provincias a la densidad media nacional, tras excluir a la población que reside en municipios de más de 75.000 habitantes. La discusión sobre cómo se llega a esta definición es bastante confusa y muy poco convincente. El propio documento admite que en principio la inclusión de la variable de superficie entre los determinantes de las necesidades de gasto ya introduce una prima de costes para las regiones con menor densidad de población, que actualmente está por encima de los 4 puntos porcentuales en el caso de las dos Castillas, Aragón y Extremadura. Si se considera que estas primas son insuficientes para recoger los sobrecostes ligados a la baja densidad de población (lo que no resulta sencillo en base a la evidencia disponible), lo lógico sería proponer que se aumente la ponderación de esta variable. Sin embargo, el informe del Ministerio argumenta que es necesario primar aún más a las comunidades citadas más arriba, lo que no resulta obvio, y salta de aquí a una formulación hecha a medida para favorecerlas.

Algo similar sucede con la peculiar corrección por costes fijos que el Ministerio propone. En vez de repartir la partida correspondiente a partes iguales entre todas las comunidades, como sería natural dado que se trata de financiar costes fijos, se propone repartirla de una manera ad hoc que se intenta justificar mediante un confuso ejercicio de análisis de clusters que no viene a cuento. El procedimiento propuesto concentra todos los recursos asignados a cubrir los costes fijos en siete regiones, privando a las demás de cualquier asignación para hacer frente a los mismos, y ajusta después el reparto entre los territorios favorecidos de una forma un tanto arbitraria. Partiendo del reparto natural de una partida de estas características (a partes iguales ente todos), se opta por multiplicar por tres la asignación de cinco regiones (Aragón, Extremadura, Asturias, Murcia y Baleares), por dos la de Cantabria y se mantiene la de la Rioja.

Gráfico 1: Necesidades relativas de gasto total por habitante en 2017 con tres metodologías alternativas (promedio territorio común = 1,00)

El Gráfico 1 muestra las necesidades relativas de gasto total por habitante de las CCAA en 2017 utilizando la metodología actual y las propuestas por la CERFA y el Ministerio. Esta variable se construye como el cociente entre la población ajustada y la población real no ponderada y refleja por tanto la estimación que hace el SFA de los costes relativos de producir la cesta estándar de servicios y prestaciones autonómicas en cada comunidad en función de sus características, resumidas por las variables que se recogen en el Cuadro 1.

Como se aprecia en el Gráfico, la propuesta del Ministerio comportaría cambios significativos en relación con el modelo todavía vigente en términos de las necesidades de gasto reconocidas a algunas comunidades. En los casos de la Rioja y Cantabria, el incremento es similar al que generaría la propuesta de la CERFA y se justificaría razonablemente en base a una corrección estándar por costes fijos. En otros casos, sin embargo, el incremento de las necesidades de gasto se debe fundamentalmente a los ajustes ad hoc y podría ser difícil de justificar en base a la evidencia existente sobre los determinantes de los costes de los servicios autonómicos, que apunta más bien a que las correcciones por factores geográficos que ya incluye el modelo actual son como mínimo adecuadas.

Documentos relacionados

de la Fuente, A. (2021). “Sobre las propuestas del Gobierno para modificar el cálculo de la población ajustada.” FEDEA Policy Papers no. 2021-14. Madrid.

Doctor en Ciencias Económicas por la Universidad de Pennsylvania, investigador del Instituto de Análisis Económico del CSIC y Director ejecutivo de Fedea.

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