Una novedad muy significativa del reciente Real Decreto-ley (RDL) 2/2023 (BOE, 2023), con el que en principio se cierra la reforma del sistema público de pensiones, es una modificación sustancial de la arquitectura del mecanismo de ajuste recogido en el mal llamado Mecanismo de Equidad Intergeneracional (MEI). En la versión original del MEI (véase de la Fuente, García y Sánchez, 2022), tal “mecanismo” se limitaba a una vaga promesa de que si en el futuro el gasto (o más bien, las previsiones de gasto del informe trienal sobre el envejecimiento de la Comisión Europea, el llamado Aging Report) se desviaban significativamente al alza de lo inicialmente esperado, el Gobierno tomaría medidas para contener el gasto o aumentar los ingresos tras consultarlo con los agentes sociales. En la nueva formulación, el ajuste pasa a ser semiautomático, de forma que, en ausencia de otras medidas, las cotizaciones sociales se elevarán gradualmente para corregir en un máximo de cinco años la desviación prevista en promedio para el período 2022-2050.
Recuadro: El mecanismo de ajuste semiautomático del MEI
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• Comenzando en marzo de 2025, la AIREF elaborará con periodicidad trienal un informe con proyecciones hasta 2050 del impacto de las nuevas medidas adoptadas de 2020 en adelante para fortalecer los ingresos del sistema público de pensiones y calculará su impacto medio en porcentaje del PIB entre 2022 y 2050 utilizando los mismos supuestos macroeconómicos y demográficos que el último Informe de Envejecimiento (Ageing Report) de la Comisión Europea. Se tendrán en cuenta también las proyecciones de este último informe (de envejecimiento) sobre la evolución del gasto público bruto en pensiones y, en particular, el valor medio de esta variable estimado para el período 2022-50.[1] Estas variables se denominarán Dingresom22-50 y Gastom22-50 respectivamente en lo que sigue.
• A la vista de estos informes, se considerará que se prevé un exceso de gasto cuando
(E) Gastom22-50 > 15% + (Dingresom22-50 – 1,7%) = Gmax
Esto es, cuando el gasto medio previsto en pensiones públicas supere la suma del 15% del PIB y el exceso de ingresos extra por encima del 1,7% del PIB generado por las medidas de ingreso adoptadas desde 2020.
• Si en algún momento se produce un exceso de gasto, se tomarán medidas para corregirlo gradualmente. En el plazo de un mes, el Gobierno deberá elaborar un listado de posibles medidas correctoras y pedirle a la AIReF que prepare un informe cuantificando su impacto. En base a ese informe, el Gobierno negociará con los agentes sociales un plan de ajuste que deberá remitir como proyecto de ley al Parlamento para su entrada en vigor el 1 de enero del año siguiente. Si la ley con medidas correctoras no se aprobase en el plazo previsto, el tipo de cotización adicional del MEI se aumentará inmediatamente para compensar un 20% del exceso de gasto previsto, definido presumiblemente como EG = Gastom22-50 – Gmax, y se seguirá aumentando al mismo ritmo cada año hasta corregir totalmente el exceso de gasto.
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Los detalles del nuevo mecanismo de ajuste, regulado en la Disposición Adicional segunda del RDL 2/2033, se resumen en el Recuadro. Aunque el decreto introduce mejoras sustantivas en su diseño, el mecanismo sigue siendo mejorable y su redacción confusa. En particular, no se precisa qué medidas de ingreso han de tenerse en cuenta en el cálculo (¿se incluyen, por ejemplo, las transferencias discrecionales del Estado?), con respecto a qué escenario de referencia han de calcularse sus efectos incrementales, o si han de incorporarse a los cálculos los datos reales que se vayan conociendo. Llama especialmente la atención que la disposición no mencione en ningún momento los ingresos totales del sistema (reales o proyectados), lo que hace que no se tenga en cuenta su déficit real o incluso proyectado, algo que no parece muy razonable en una regla de ajuste. Finalmente, no está clara la lógica de la condición que activa el mecanismo de ajuste, que además podría permitir déficits continuados muy significativos antes de activar medidas correctoras.
Sería deseable aprovechar la tramitación del texto como proyecto de ley, al menos para eliminar estas imprecisiones e, idealmente, para reformular la condición de activación del mecanismo de ajuste del MEI en términos de un techo razonable al déficit básico del sistema esperado en promedio entre 2022 y 2050, calculado hasta donde sea posible en cada momento con datos reales. De hecho, dada la dificultad de aislar los ingresos del sistema de pensiones de los del resto de la Seguridad Social,[2] sería conveniente trabajar con el déficit básico del conjunto de la Seguridad Social. Esta magnitud debería definirse con cuidado, incluyendo entre los ingresos, además de las cotizaciones por contingencias comunes (incluyendo las imputadas en el caso de los funcionarios de clases pasivas), las aportaciones del Estado para financiar las prestaciones no contributivas, los complementos de mínimos de las pensiones contributivas y las bonificaciones de cuotas para el fomento del empleo, pero no el resto de las transferencias del Estado.
Referencias:
BOE (2023). Real Decreto-ley 2/2023, de 16 de marzo, de medidas urgentes para la ampliación de derechos de los pensionistas, la reducción de la brecha de género y el establecimiento de un nuevo marco de sostenibilidad del sistema público de pensiones.
https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2023-6967
de la Fuente, A. (2023). “Los efectos presupuestarios de la reforma de pensiones de 2021-23: i) Las medidas del Real Decreto-ley 2/2023.” FEDEA, Estudios sobre la Economía Española no. 2023-09. Madrid. https://bit.ly/40stoRX
de la Fuente, A., M. A. García y A. R. Sánchez (2022). “El Mecanismo de Equidad Intergeneracional: una disposición poco equitativa, insuficiente y confusa.” FEDEA, Colección Apuntes no. 2022-02. Madrid. https://bit.ly/34TEqsb
[1] El RDL no es muy preciso, pero en el Ageing Report se utiliza el gasto público total en pensiones, incluyendo las de clases pasivas y las no contributivas.
[2] En España no existen cotizaciones específicas para financiar las pensiones, sino que éstas se integran en las llamadas cotizaciones por contingencias comunes, que también financian otras prestaciones contributivas.
