¿Vuelta al déficit eléctrico?

En esta entrada revisamos cuál ha sido la evolución reciente de ese sistema que, como podrá comprobarse, se ha caracterizado por el regreso a una situación de déficit (esto es, ingresos insuficientes para cubrir los costes), si bien con niveles muy inferiores a los registrados en situaciones pasadas. Además, a diferencia de lo ocurrido en 2005-2013, los déficits recientes no han estado motivados por un aumento de los costes, que de hecho han disminuido, sino por una mayor caída relativa de los ingresos. Adicionalmente, revisamos cuál es la situación actual y la que podemos esperar para el futuro, concluyendo que es razonable esperar que la situación de desequilibrio se reconduzca en próximos ejercicios.

¿Cómo ha evolucionado el equilibrio del sector eléctrico en 2017-2020?

En el Cuadro 1 se sintetizan las principales magnitudes de ingresos y costes del sistema eléctrico en los ejercicios 2017 a 2020. Como puede verse, la principal fuente de ingresos corresponde a los peajes de acceso, que en todo ese periodo incluyen tanto los peajes como los cargos (la separación en ambos componentes se produjo en junio de 2021). Los peajes de acceso pagados por los consumidores no se modificaron en ese cuatrienio, por lo que la reducción observada de ingresos se debe fundamentalmente a la menor demanda de electricidad: una caída interanual del 1,64% y del 6,47% en 2019 y 2020, respectivamente, según los datos de la CNMC.

Cuadro 1: Ingresos y costes regulados del sector eléctrico: 2017-2020 (miles de euros)

La segunda fuente principal de ingresos proviene de los contemplados en la Ley de Medidas Fiscales (Ley 15/2012). Entre ellos, el más relevante es el Impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica, que grava con un 7% el valor de la energía generada. La recaudación por ese impuesto se redujo considerablemente en esos años, debido a suspensiones temporales (en el cuarto trimestre de 2018 y el primer trimestre de 2019, RDL 15/2018) o a caídas en el precio de mercado de la electricidad (en 2020). La tercera vía de ingresos son los ingresos por subastas de derechos de emisión que el Tesoro transfiere al sistema eléctrico, que aumentaron en el transcurso de los cuatro años considerados. El resultado conjunto de la evolución de los peajes de acceso, los ingresos por la Ley 15/2012 y por las subastas de derechos de emisión fue una reducción de los ingresos del sistema eléctrico entre los años 2017 y 2020.

Por lo que se refiere a los costes, estos permanecieron relativamente estables en 2016-2019, pero disminuyeron en 2020. Los costes de transporte y distribución mantuvieron una retribución provisional constante en ese periodo (a la espera de una reliquidación por retribución definitiva), mientras que la retribución por renovables, cogeneración y residuos (RECORE) varió poco hasta 2020, año en que se redujo considerablemente por la aplicación de una menor tasa de retribución financiera. Adicionalmente, el aumento de la retribución en los sistemas no peninsulares se compensó por un menor coste vinculado al pago de la deuda acumulada hasta el año 2013 y otros costes del sistema (pagos por capacidad). Como consecuencia de la distinta evolución de ingresos y costes, el sistema presentó superávit en 2017 y 2018, lo que venía ocurriendo desde 2014, pero hubo insuficiencia de ingresos en 2019 y 2020. Ello generó un déficit en el sistema que se cubrió en ambos años recurriendo al superávit acumulado en ejercicios anteriores, que de ese modo ha quedado casi agotado. En consecuencia, el sector eléctrico viene mostrando una tendencia al déficit que, en contraste con lo ocurrido en el pasado, no se ha debido a un aumento de los costes, sino a una reducción de ingresos.

¿Persistirá el déficit en 2021?

La situación de déficit se va a agravar en el presente ejercicio 2021, si bien habrá que esperar a su liquidación definitiva a finales del año 2022 para conocer la cuantía exacta del desequilibrio. La razón es bien conocida: la rebaja de los cargos en la factura en un 96% desde el 16 de septiembre, acompañada de la suspensión del impuesto sobre el valor de la producción de energía eléctrica desde el 1 de julio, encaminadas a paliar el encarecimiento de los precios de mercado de la electricidad. Otras medidas aplicadas, como la reducción del IVA y el impuesto especial sobre la electricidad, o la ampliación del bono social eléctrico, no tienen efecto sobre los ingresos y costes regulados. La reducción de ingresos para 2021 se ha compensado de momento, pero solo parcialmente, mediante un aumento de los ingresos procedentes de las subastas de derechos de emisión (hasta 2.000 M€), acompañados de unos pequeños ingresos procedentes del mecanismo de minoración de rentas por la traslación a los precios de la electricidad del incremento del precio del gas natural.

Si finalmente se decidiera dejar al sistema en déficit en el año 2021, lo que requiere de habilitación normativa ya que la actual Ley del Sector Eléctrico (LSE) solo permite un déficit reducido (un máximo del 2% de los ingresos), una opción sería financiarlo a través de un mecanismo similar al que se utilizó para el déficit de 2013. El déficit de aquel ejercicio (3.600 millones de euros) se colocó en el mercado financiero reconociendo unos derechos de cobro durante un periodo de quince años (RD 1054/2014). El artículo 19 de la LSE contempla un procedimiento específico mediante el cual son los sujetos del sistema de liquidaciones los que financian el déficit en un periodo de cinco años, pero se trataría de déficits de pequeña cuantía y no del considerable déficit que podría incurrirse en el ejercicio 2021, que solo podría disponer de un pequeño colchón procedente de superávits pasados. La cifra final está sujeta a diversas incertidumbres, pero el signo del equilibrio para 2021 va a ser negativo.

¿Estamos pues en una situación estructural de déficits en el sector eléctrico?

Ante esta situación de déficit en 2018-2021, frente al (decreciente) superávit de años previos, ¿es razonable afirmar que volvemos a una situación de déficit estructural en el sector eléctrico? La respuesta es que no, pues la previsible aprobación en el Congreso del Fondo de Sostenibilidad del Sistema Eléctrico (FNSSE) va a modificar notablemente la situación propiciando una reducción de los costes asociados a los cargos del sistema. Esto es así porque el FNSSE extrae la retribución del RECORE de los costes del sistema y reparte la parte no cubierta por los ingresos procedentes de la Ley 15/2012 y por los ingresos procedentes de las subastas de derechos de emisión entre los tres vectores energéticos: electricidad, hidrocarburos líquidos y gaseosos. Debe tenerse presente que, en los tres casos, el sujeto obligado a contribuir al FNSSE será el comercializador, de modo que, en el caso del consumidor eléctrico, una parte de lo no pagado por los consumidores vía cargos será pagado en función de la traslación a los precios que los comercializadores de electricidad hagan de sus contribuciones al Fondo.

Por el lado de los costes a cubrir por el FNSSE, el montante global del RECORE va a disminuir en 2023 debido a la entrada en vigor de un nuevo semiperiodo regulatorio en el que se compensará el exceso de retribución percibido en el semiperiodo anterior, lo que ha sido consecuencia de una previsión de precios de mercado que se ha situado muy por debajo del precio real. A más largo plazo, los costes del RECORE irán disminuyendo a medida que se agote la vida útil regulatoria de algunas instalaciones (eólicas de momento).

Por el lado de los ingresos, y dados los precios alcanzados en las subastas de derechos de emisión (ya en el entorno de 80 €/tCO₂), hay amplio margen para aumentar la transferencia al FNSSE de parte de esos ingresos por parte del Tesoro. La Ley de Cambio Climático y Transición Energética solo estipula un mínimo de 450 millones de euros como transferencia para financiar el RECORE procedente de las subastas de derechos de emisión, pero los ingresos de dichas subastas van a superar ampliamente los 3.000 millones de euros. Ello permitiría, además, persistir en la suspensión del impuesto de generación. Es más, facilitaría su desaparición, con el efecto positivo en términos de un menor precio de mercado.

Adicionalmente, los cargos del sistema también se nutrirán del nuevo mecanismo de minoración de ingresos asociados a la traslación a precios de los derechos de emisión de CO₂, que va a generar ingresos mucho mayores de los inicialmente previstos en el Proyecto de Ley que se está tramitando en el Parlamento. En Rodríguez (2021) se calculaban unos ingresos anuales de 800 millones, pero la continuidad de la escalada de los precios del CO₂ hasta 80 €/tCO₂ generaría unos ingresos del entorno de 1.200 millones de euros. La consecuencia de este nuevo mecanismo de ingreso y, sobre todo, de la progresiva salida de la retribución del RECORE de los costes del sistema, será una importante reducción de los cargos compatible con la recuperación del equilibrio financiero del sistema. En un plazo de tiempo un poco más dilatado, la disminución de los costes de la deuda a partir de 2026, y su finalización en 2028, contribuirá de modo muy relevante a la disminución de los costes regulados del sistema, posibilitando una disminución adicional de los cargos.

¿Cuál es el escenario específico para 2022?

A este respecto, por un lado, el Gobierno ha aprobado la continuidad de la suspensión del impuesto de generación hasta final de marzo de 2022. Sin embargo, en la Memoria de la propuesta de Orden de cargos prevé ingresos por tributos y  CO₂ por valor de 4.500 millones, un volumen considerablemente superior al obtenido hasta ahora. Ello sólo sería posible si las transferencias procedentes de las subastas de derechos de emisión se mantienen en al menos los 2.000 millones de este año 2021. Por otro lado, se espera que ya en el segundo semestre esté en funcionamiento el FNSSE y el mecanismo de minoración de rentas asociadas al CO₂ no emitido, lo que reduciría a partir de entonces los costes netos a cubrir mediante cargos.

En el Cuadro 2 se muestra el escenario de ingresos y costes para 2022 que se prevé con la aplicación del nuevo FNSSE y de la minoración de ingresos a partir del segundo semestre (que es el escenario planteado en la propuesta de Orden) y el que se habría producido en ausencia de esos dos mecanismos, manteniendo constantes las previsiones para el resto de partidas. Como puede apreciarse, el montante a cubrir por los cargos se reduce en casi 700 millones de euros entre ambos escenarios. Si la comparación se hace con 2021, la reducción de cargos en 2022 será sustancial, con caídas de más de un 30% para todos los segmentos tarifarios. Aunque los cargos tienen que volver a incorporarse con normalidad en el recibo (desde el 16 de septiembre están reducidos en un 96%), la disminución contemplada para 2022 puede tener un efecto similar para la factura anual al derivado de la reducción temporal aplicada en la última parte del año 2021, con la diferencia de que esa reducción no incide negativamente sobre el equilibrio del sistema eléctrico. Naturalmente, si se recaudase por cargos una cifra inferior a 4.488 millones de euros (véase Cuadro 2), que es la repartida entre todos los consumidores, o hubiese un retraso en la entrada en funcionamiento del FNSSE o del mecanismo de minoración asociado al precio del CO₂, entonces habría alto riesgo de que el sistema entrase en déficit en 2022.

Cuadro 2: Ingresos y costes asociados a los cargos del sistema eléctrico en 2022 (miles de euros)

Por último, señalar que la CNMC ha aprobado también para 2022 los precios regulados en su ámbito competencial y que se refieren a los peajes para el pago de las redes de transporte y distribución. Sin aplicar aún la retribución definitiva a las redes para el periodo 2016-2021 (pues las retribuciones aplicadas para ese periodo siguen siendo provisionales), la CNMC ha reducido los peajes para todos los consumidores, aunque la reducción es mayor cuanto mayor uso relativo de la red de transporte (en relación con la red de distribución) se hace. De ese modo, los consumidores domésticos verán reducir su peaje medio en un 2,5%, mientras que la reducción media para las empresas con conexión a los mayores niveles de tensión se situará en el entorno del 15%. Estas reducciones contribuirán a paliar, aunque solo muy parcialmente, los elevados precios de la energía en los mercados mayoristas que persistirán a lo largo del año 2022.