El debate sobre la retribución a las redes de transporte y distribución de electricidad

Hay un consenso general de que las redes eléctricas son un elemento imprescindible para el éxito de la transición energética. La generación renovable es mucho más dispersa geográficamente que la generación eléctrica tradicional de tipo térmico a la que sustituye, además de tener características distintas en relación con su gestionabilidad y con las propiedades de la energía provenientes de la generación renovable, que afectan a la operación del sistema. En ese contexto, resulta obvia la necesidad de reforzar y modernizar la gestión de las redes a través de su digitalización, máxime en un contexto crecientemente complejo con la generación distribuida (autoconsumo), las mayores necesidades de conexión (por ejemplo, puntos de recarga de los vehículos eléctricos) y un papel creciente de los agregadores de demanda. La Comisión Europea ha planteado hace unos días un Plan de Acción (pinchar aquí) para mejorar el funcionamiento de las redes y facilitar su despliegue.

En los próximos meses asistiremos a un intenso debate sobre las redes eléctricas en España. Una parte relevante del mismo se relaciona con el hecho de que el actual periodo regulatorio de seis años para el que está definida la retribución a las redes de transporte y distribución expira a final de 2025. El siguiente periodo regulatorio se extenderá entre 2026 y 2031 y está previsto que la CNMC someta a consulta pública en 2024 las primeras propuestas sobre retribución a las redes de transporte y distribución de electricidad.

Cuadro 1. Retribución a las redes de electricidad en 2021-2025

Fuente: Memoria justificativa de la propuesta de resolución de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia por la que se establecen los valores de los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución de electricidad para el año 2024. RAP/DE/009/23. 30 de noviembre de 2023.

El Cuadro 1 ofrece información sobre la retribución a las redes para el periodo 2021-2026, retribución que pagan los consumidores en sus facturas a través de los peajes. Como ocurre con cualquier norma reguladora, máxime si establece una retribución que en su conjunto se sitúa en el entorno de 7.000 M€ anuales, los agentes involucrados son muy activos para transmitir sus puntos de vista sobre múltiples aspectos de la definición de la retribución.

¿Cómo se retribuye a las redes?

La retribución de las redes pretende garantizar la adecuada prestación del servicio, incentivando la mejora de la calidad de suministro y la reducción de las pérdidas asociadas al transporte y distribución de la electricidad, con criterios homogéneos en todo el Estado y al mínimo coste para el sistema (art. 14.8 de la Ley del Sector Eléctrico). En último término, se trata de un sistema de reconocimiento de los costes necesarios para realizar la actividad por parte de una empresa eficiente y bien gestionada. La metodología de retribución se establece en forma de dos Circulares: Circular 5/2019 para el transporte y Circular 6/2019 para la distribución[1]. En su forma actual, ambas son bastante continuistas de la regulación que en su momento se fijó a través de dos Reales Decretos (RD 1047/2013 y RD 1048/2013), ya que el Gobierno tenía la competencia en este ámbito hasta el año 2019, mientras que la CNMC es la autoridad competente desde 2020[2]. El principio básico es retribuir por los costes asociados a la inversión[3] y a la operación y el mantenimiento de las redes. La retribución a la inversión se refiere a todas las instalaciones que están en servicio en el año n-2 y contempla una retribución a la amortización de la inversión más una retribución financiera.

La retribución para la red de transporte se basa en la aplicación de valores unitarios de referencia (fijados en la Circular 7/2019), si bien algunas instalaciones se retribuyen mediante el valor auditado declarado por la empresa transportista. Un caso especial son las llamadas instalaciones singulares, que deben ser reconocidas como tales y tienen también una retribución que no se basa en valores de referencia (pues no los hay) sino en un valor auditado, sometido a ciertos límites de desviación sobre el valor de la inversión y de los costes de operación y mantenimiento establecidos en el momento en que se reconoció la singularidad. En el caso de las redes de distribución, la metodología actual de retribución a la inversión no utiliza, como sí lo hacía parcialmente la metodología previa del RD 1048/2013, valores estándares para las nuevas inversiones, sino que estas se retribuyen mediante valores reales auditados, si bien con un control comparativo sobre valores unitarios a mitad del periodo regulatorio para evitar desviaciones significativas respecto a esa referencia. Finalmente, la retribución se ve modificada, al alza o a la baja, por extensión de la vida útil de las instalaciones y por distintos incentivos de mejora a la disponibilidad (en el transporte) o de mejora de la calidad de suministro, la reducción de pérdidas y la disminución del fraude (en la distribución).

Adicionalmente, hay dos Circulares (Circular informativa 4/2021 y 8/2021 para el transporte y la distribución, respectivamente) donde se recoge todo el contenido informativo que las empresas deben proporcionar a la CNMC para que esta pueda ejercer su labor de regulación y supervisión. Esa información es muy detallada, con un desglose de los gastos e ingresos por centros de coste. Se trata de un sistema, ya muy evolucionado, de Información Regulatoria de Costes, que comenzó a implantarse en 2006 y que actualmente integra información sobre los mercados atendidos, sobre la infraestructura física, sobre los costes asociados, sobre la calidad en las redes, sobre las auditorías a realizar por terceros y sobre el seguimiento de los planes de inversión. Es importante señalar esta cuestión de realización de auditorías para dar validez a la información presentada por parte de las empresas.

Las reglas definidas en las normas anteriores se cierran con la Circular 2/2019, en la que se define la tasa de retribución financiera a aplicar en la retribución, que está basada en el WACC[4]. Para el periodo regulatorio 2020-2025 se estableció una tasa del 5,58% para las actividades de transporte y distribución de energía eléctrica[5]. La aplicación de la metodología contenida en esa Circular al próximo periodo regulatorio se hará, previsiblemente, en un contexto de mayor coste de la financiación.

¿Qué componentes se retribuyen y con qué límites?

La red de transporte es una red con planificación vinculante, con una inversión planificada de casi 7.000 M€ para el periodo 2021-2026. Por lo tanto, los nuevos componentes de la red que reciben retribución son los que figuran en esa planificación, que aprueba el Miteco, si bien la base de activos para la retribución la fija la CNMC. En el caso de la red de distribución, las empresas tienen que presentar unos planes de inversión, de carácter anual y trienal, que deben contar con el informe favorable de la Comunidad Autónoma donde se instala el activo. Es el Miteco quien, tras el análisis de esos planes por parte de la CNMC, los aprueba. Por supuesto, todas las instalaciones nuevas, o en las que se lleven a cabo modificaciones sustanciales, requieren pasar por distintos procesos de autorización administrativa ante las administraciones públicas competentes.

Las metodologías de retribución tienen que dar previsibilidad, pero no se mantienen inmutables en el tiempo sino que, necesariamente, deben ir ajustándose. Por un lado, hay que tener en cuenta que las mismas metodologías pueden inducir a cambios en el comportamiento de las empresas para adaptarse a los componentes de la retribución. Esos cambios son a veces difícilmente previsibles y pueden requerir hacer controles exhaustivos en algunas partidas, no contemplados inicialmente. Así, un problema habitual asociado al uso de valores estándares es que ello puede hacer que las empresas basen algunas decisiones en el tratamiento recibido por la regulación, y no en la necesidad de sus redes. En sentido contrario, no usar valores estándares podría conducir a un tratamiento muy heterogéneo en las inversiones realizadas por distintas empresas, lo que sin un control adecuado podría poner en peligro la garantía de lograr un mínimo coste para el sistema.

Por otro lado, puede tener sentido actualizar determinados tratamientos regulatorios. En ese ámbito, como se señaló anteriormente, uno de los aspectos más relevantes en la transformación de las redes se refiere a las inversiones asociadas a su digitalización (véase aquí). A ese respecto, la metodología actual ya introdujo cierta flexibilidad en la declaración de las inversiones, al objeto de que pueda adaptarse a los cambios tecnológicos y desarrollos regulatorios que puedan tener lugar a corto y medio plazo.

Por último, un aspecto sometido a fuerte debate se refiere a los límites de inversión. Esos límites son del 0,065% del PIB en la red de transporte y del 0,13% del PIB en la red de distribución (aumentado al 0,14% en 2020-2022), que posteriormente se distribuyen en límites específicos para cada empresa. Recuérdese que, en ambos casos, se refiere a la inversión puesta en servicio en un año n, que comenzará a retribuirse en el año n+2 con un coeficiente que tiene en cuenta el retardo retributivo. Eso hace que, en números redondos, el límite de inversión en redes eléctricas en 2023 que será retribuible a partir de 2025 se sitúa en el entorno de 2.750 M€ (a pagar habitualmente en un periodo de 40 años). En realidad, la cuantía es algo superior por dos razones. Por un lado, porque las inversiones en interconexiones internacionales no están sometidas a ese límite. En la actualidad, la principal inversión en ese ámbito es la del Golfo de Vizcaya con Francia, cuya cuantía a pagar por los consumidores eléctricos españoles se sitúa a fecha de hoy en el entorno de 860 M€. Por otro lado, el RD 1125/2021 introdujo la concesión de subvenciones para la digitalización en las redes de distribución procedentes del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Esas subvenciones tienen una “contraparte” desde el sistema de retribución regulada, que no está afectada por los límites referidos al PIB señalados con anterioridad. En cualquier caso, las empresas afectadas suelen enfatizar que los límites a la inversión no permiten garantizar las inversiones requeridas para el cumplimiento del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima y suponen un freno importante a la electrificación.

[1] Hay algunas retribuciones que no están incluidas en el ámbito de la Circular, como pagos por los derechos por acometida o por los estudios de acceso y conexión a las redes de distribución.

[2] La entrada en vigor del RD 1048/2013 fue muy accidentada, pues la Orden en la que se fijó por primera vez la retribución, en 2016, fue objeto de diversos recursos ante los tribunales, resueltos en diversas sentencias del TS que condujeron a diversas modificaciones de parámetros en la retribución.

[3] Las redes pueden percibir subvenciones por parte de distintas AAPP. En ese caso, se descuenta de la retribución un 90% del total de la subvención, con un límite máximo de fondos de 10 M€ atribuibles al propietario de la red.

[4] Weighted Average Cost of Capital o Coste Medio Ponderado de Capital.

[5] Excepcionalmente para el año 2020 la tasa de retribución financiera de las actividades de transporte y distribución de energía eléctrica se estableció en el 6,003%.