Fedea presentó ayer una serie especial de documentos de trabajo dentro de su colección de Apuntes. Bajo el título genérico de Food for thought: aportaciones al debate sobre políticas públicas, la nueva serie recopilará de forma organizada y facilitará el acceso a un considerable volumen de trabajo realizado durante los últimos años sobre algunos de los retos más importantes a los que la sociedad española se enfrenta en la presente legislatura. Su objetivo es estimular e informar la discusión sobre el diseño y funcionamiento de las políticas públicas en nuestro país, aportando también recomendaciones concretas sobre las actuaciones y reformas que consideramos necesarias. A los documentos de trabajo se añadirán presentaciones, seminarios y vídeos. Todo ello estará disponible en nuestro Policy Blog.
El primer número de esta serie se dedica a la financiación autonómica, un tema al que Fedea ha dedicado muchas horas de trabajo que han generado un número importante de informes y eventos en los que han participado muchos de los mejores especialistas españoles en el tema. Apoyándose en este material, el documento ofrece un breve diagnóstico de los principales problemas del sistema de financiación autonómica (SFA) y una serie de propuestas y recomendaciones para su reforma, que se resumen a continuación.
1. Los problemas más importantes del SFA son los siguientes:
i) El sistema es excesivamente complicado y poco transparente, hasta el punto de que resulta incomprensible para el ciudadano medio.
ii) Su diseño no responde a un criterio claro de reparto y nivelación. La distribución de recursos entre comunidades autónomas que el sistema actual genera es muy cuestionable, caracterizándose por una elevada desigualdad y por la introducción de cambios caprichosos en la ordenación de los distintos territorios en términos de recursos por habitante ajustado con respecto a la ordenación original de acuerdo con su capacidad fiscal.
iii) Existe un déficit de autonomía de ingreso y, sobre todo, de responsabilidad fiscal que limita innecesariamente la capacidad de actuación de las CCAA y tiende a generar un exceso de gasto.
2. El objetivo central de la reforma de la financiación autonómica ha de ser el de resolver estos problemas, esto es, avanzar hacia un modelo más sencillo y transparente que los ciudadanos puedan comprender y valorar, caracterizado por i) un reparto más equitativo de recursos entre todos los territorios que garantice el acceso de los ciudadanos a los servicios públicos en condiciones de razonable igualdad y ii) una mayor responsabilidad fiscal que ayude a alinear los incentivos de nuestros gestores públicos con los intereses de los ciudadanos a los que representan, obligándoles a considerar los costes, y no sólo los beneficios, de sus actuaciones.
3. Convendría abordar la reforma en varias fases, introduciendo de forma escalonada una serie de retoques que ayuden a paliar los problemas citados, así como a dejar bien encarada la fase final de la reforma, modificando el statu quo en la dirección de un reparto más equitativo de recursos e introduciendo herramientas que ayuden a mejorar la rendición de cuentas y a incrementar la responsabilidad fiscal de las CCAA.
– Una primera fase de la reforma tendría como objetivo mejorar la equidad del reparto territorial de los recursos públicos mediante la creación de un fondo complementario de nivelación financiado por entero con recursos del Estado que complementaría los ingresos de las comunidades peor financiadas. El fondo se mantendría hasta que se completase la reforma del modelo de financiación autonómica, integrándose entonces sus recursos en el sistema general. El coste de esta medida rondaría los 3.000 millones de euros que se repartirían entre Murcia, Valencia, Andalucía y Castilla la Mancha.
– En una segunda fase podrían abordarse algunas cuestiones en principio técnicas pero que ayudarían a ir sentando las bases para avanzar hacia la plena responsabilidad fiscal de las CCAA, esto es, hacia una situación en la que el grueso del gasto de estas administraciones se financiaría a través de impuestos autonómicos claramente reconocibles como tales por los ciudadanos, sin renunciar a mecanismos potentes de nivelación. Con este fin, sería necesaria una revisión del sistema de retenciones y entregas a cuenta de forma que las primeras reflejen con rapidez las decisiones tributarias de las comunidades autónomas y las segundas sean más sensibles a la evolución real de la recaudación. También sería necesario mejorar el cálculo de la recaudación normativa de los tributos cedidos para que esta variable recoja correctamente la capacidad fiscal de las CCAA y regular con claridad las escalas de referencia que se utilizan para el cálculo de la recaudación normativa de todos los tributos cedidos, estableciendo mecanismos explícitos para su revisión.
4. Mientras se implementa la segunda fase, deberían abrirse negociaciones, primero entre los partidos políticos y luego con las comunidades autónomas, para buscar un consenso lo más amplio posible sobre las reformas que el sistema necesita. Para que la reforma sea factible y pacífica, sería necesario al menos un acuerdo entre los dos principales partidos nacionales. Sería deseable ampliar el consenso a otras fuerzas políticas y a las comunidades autónomas, pero no a cualquier precio.
5. Hay dos cuestiones fundamentales que sólo pueden resolverse mediante un pacto político.
– La primera de ellas suele plantearse en términos del volumen total de recursos asignado al SFA, pero sería deseable reformularla en términos de instrumentos en vez de recursos, esto es, de cómo repartir las herramientas tributarias entre las distintas administraciones de forma que todas ellas estén en condiciones de pedir a los ciudadanos los recursos que necesitan para cumplir sus funciones. El grueso de cualquier incremento en los recursos agregados del sistema que se acuerde como parte de la reforma deberá financiarse mediante una subida de impuestos autonómicos con el fin de evitar los problemas de incentivos que se derivarían de nuevas inyecciones de recursos estatales sin coste político alguno para los gobiernos regionales. Para evitar generar desequilibrios horizontales, esto habrá de hacerse a través de mecanismos colectivos de responsabilidad fiscal autonómica, como el IVA colegiado propuesto por la Comisión de Expertos de 2017, que aseguren un reparto igualitario de los recursos adicionales.
– La segunda cuestión tiene que ver con el grado de nivelación que el sistema ha de conseguir, esto es, con qué fracción de las diferencias originales entre territorios en términos de su capacidad fiscal por habitante ajustado ha de neutralizarse mediante transferencias entre las distintas administraciones implicadas. El grado de nivelación ha de ser necesariamente elevado para garantizar la cohesión territorial y social del país, pero podría aceptarse que, como sucede en otros estados descentralizados, no llegue al 100%. La fijación de este parámetro, junto con el respeto de la ordenación original de los territorios de acuerdo con su capacidad fiscal (el llamado principio de ordinalidad), ofrecen un cierto margen para la negociación que podría permitir acomodar parcialmente las demandas de los nacionalistas catalanes (y de los gobiernos de otros territorios de renta alta) dentro de un esquema razonable.
– Lo que no sería admisible es un sistema de financiación a la carta, negociado de forma bilateral con algunas comunidades, que limite artificialmente la contribución de éstas a la redistribución regional y a la financiación de los gastos comunes del Estado. Eso privaría al Estado de los recursos necesarios para ejercer con efectividad sus funciones esenciales, incluyendo la de garantizar la cohesión social y territorial.
6. Una vez pactadas las dos cuestiones fundamentales indicadas más arriba, hay que precisar los detalles del diseño del sistema, incluyendo la estructura de sus diversos fondos y el cálculo de la población ajustada. Como punto de partida a estos efectos, debería tomarse el informe de la Comisión de Expertos de 2017.
Documento completo
de la Fuente, A. (2024). “Financiación autonómica y local.” Serie Food for Thought: Aportaciones al debate sobre políticas públicas. FEDEA, Colección Apuntes no. 2024-04. Madrid.
