Los efectos presupuestarios de la reforma de pensiones: un balance provisional

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Tras varios meses de negociaciones, las grandes líneas de la fase final de la reforma de las pensiones se han concretado en un pacto entre los dos partidos de la coalición de gobierno que cuenta con el apoyo de los sindicatos, pero no de la patronal, y con la aquiescencia de la Comisión Europea a la espera de las proyecciones del próximo Aging Report. Las principales medidas acordadas son las siguientes:

Procedimiento “dual” de cálculo de la pensión inicial: Se permitirá al trabajador escoger entre el sistema actual, en el que la base reguladora de la pensión se calcula como una media de los salarios actualizados por inflación de los últimos 25 años de actividad, y un cálculo alternativo en el que el período de cómputo se amplía hasta los 29 años, pero se descartan los 24 meses con menor base de cotización actualizada.

Endurecimiento del MEI: subida escalonada de la cotización extraordinaria ligada al MEI, desde 0,6 hasta 1,2 puntos porcentuales, que se mantendrá al menos hasta 2050 en vez de sólo durante los diez años inicialmente previstos.

“Destope” de las cotizaciones: subida gradual de las bases máximas de cotización a la Seguridad Social entre 2024 y 2050, acompañada de la cuasi-congelación de las pensiones máximas. La base máxima de cotización aumentará en términos reales (esto es, tras ajustarla por la inflación) a una tasa anual del 1,20%, mientras que la pensión máxima lo hará al 0,115%. Esto supondrá en 2050 un incremento acumulado del 38% para la base máxima de cotización y del 3,15% para la pensión máxima, ambas medidas a precios constantes.

– Nueva cuota de solidaridad: gravará la parte de los salarios que exceda la base máxima de cotización a un tipo que irá subiendo gradualmente hasta alcanzar el 6%.

Subida de las pensiones mínimas contributivas y asistenciales, para ligarlas a la renta mediana y al umbral de pobreza, y ciertas mejoras en la cobertura de lagunas y el complemento por la brecha de género.

En el resto de este post (que resume el primer documento de Fedea que aparece en las referencias) se cuantifica el impacto de estas medidas y se hace un balance provisional de las implicaciones presupuestarias del conjunto de la reforma en curso.

Las principales medidas adoptadas en la primera fase de la reforma de pensiones (la indexación de las pensiones al IPC y la supresión del factor de sostenibilidad) generarán un fuerte incremento del gasto en pensiones durante las próximas décadas sin afectar a los ingresos por cotizaciones. De acuerdo con las estimaciones del propio Gobierno, el incremento del gasto en pensiones, y por tanto del déficit ordinario del sistema contributivo, generado por estas medidas se situaría en torno a 3,5 puntos del PIB en 2050.

En principio, la segunda parte de la reforma debería haber servido para cerrar el grueso de esta brecha, asegurando así la sostenibilidad del sistema de pensiones. En la práctica, sin embargo, las medidas compensatorias adoptadas hasta el momento son claramente insuficientes. Con el procedimiento “dual” de cálculo de la pensión inicial no sólo se renuncia en la práctica a cualquier ahorro derivado del alargamiento del período de cómputo, sino que se aumentará el gasto pues sólo optarán por el período de cómputo más largo aquellos que con él percibirán una pensión más alta. En cuanto a las medidas de ingreso previstas, su impacto será muy limitado, en buena parte porque se concentran en un segmento muy reducido de la masa salarial, el que corresponde a aquella parte de los salarios que se sitúa por encima de la actual base máxima de cotización, que sólo supone un 2,6% del PIB y un 5,3% de las rentas totales del trabajo. Así, una vez desplegados por completo en 2050, el destope de las cotizaciones incrementará la recaudación en 0,15 puntos de PIB y la introducción de la cuota de solidaridad en 0,13 puntos adicionales. La subida de los tipos de cotización en 1,2 puntos porcentuales ligada al MEI, por su parte, aportará otros 0,40 puntos, elevando la ganancia de ingresos hasta 0,68 puntos de PIB, una quinta parte de lo que sería necesario para compensar el incremento esperado del gasto.

Para valorar el impacto presupuestario neto del conjunto de las reformas en curso habría que considerar también el impacto de la reforma del sistema de cotización de los autónomos y de la introducción de incentivos para la prolongación de la vida laboral. Reconociendo la dificultad de estimar con precisión sus efectos, considero muy dudoso que estas medidas generen ahorros netos significativos a largo plazo.

Por tanto, la reforma en curso condena al sistema contributivo de pensiones a un déficit básico (antes de transferencias) elevado y rápidamente creciente durante las próximas décadas, lo que exigirá cuantiosas y crecientes aportaciones de recursos generales que podrían dejar poco margen para otras prioridades. En 2019, el último ejercicio antes de la crisis del Covid y del inicio del trasvase de su déficit al Estado mediante crecientes transferencias, la Seguridad Social presentaba un déficit de unos 16.600 millones de euros o un 1,3% del PIB. De acuerdo con las previsiones del propio Gobierno español para el último Aging Report, este déficit se elevaría hasta el 2% en 2050 en ausencia de medidas de política y en 3,5 puntos adicionales como resultado de la primera fase de la reforma de pensiones, alcanzando el 5,5%. De aquí habría que deducir 0,7 puntos por las medidas de ingreso analizadas más arriba, que podría quizás elevarse hasta 1 punto completo para recoger posibles ganancias ligadas a los incentivos para prolongar las vidas laborales y al cambio en el sistema de cotización de los autónomos. Con todo, en torno a 2050 tendríamos que inyectar cada año a la Seguridad Social contributiva recursos extra por valor de unos 4,5 puntos de PIB, lo que supondría en torno al 60% de la recaudación por IRPF (que en 2019 fue del 7,56% del PIB). Tal presión dejará poco margen para financiar un mayor gasto en casi cualquier otra cosa, incluyendo sanidad y dependencia, con necesidades rápidamente crecientes debido al rápido envejecimiento de la población.

Una cuestión que merecería una reflexión cuidadosa tiene que ver con la forma óptima de inyectar recursos complementarios a una Seguridad Social en principio de carácter contributivo. Tal inyección debería ser lo más transparente posible y su coste debería repartirse sobre el conjunto de la sociedad de una forma equitativa. No es esto lo que se está haciendo ahora. Para algunas reflexiones sobre el tema y una posible forma de hacerlo, véase el segundo documento citado en las referencias.

Versión revisada (marzo 2023)

En esta versión se corrige un error de cálculo del informe original que llevaba a infravalorar en 0,2 puntos de PIB los ingresos derivados del “destope” de las cotizaciones sociales y la nueva contribución de solidaridad, lo que no altera las conclusiones del análisis. Mis disculpas a los lectores y mi agradecimiento a Nicolás Arregui por haber detectado que no se estaban recogiendo correctamente las rentas que pasaban a estar sujetas a gravamen con el cambio de política que aquí se analiza.

Referencias

de la Fuente, A. (2023). “Los efectos presupuestarios de la reforma de pensiones: un balance provisional.” FEDEA, Colección Apuntes no. 2023-06. Madrid.

de la Fuente, A. (2022). “Sobre la financiación de la Seguridad Social: algunas reflexiones al hilo de la propuesta de “destope” de las cotizaciones.” FEDEA, Colección Apuntes no. 2022-31. Madrid.

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