En febrero de este año, el gobierno anunció una futura iniciativa política para condonar deuda pública de las Comunidades Autónomas (CCAA). La semana pasada el Consejo de Ministros materializó este anuncio con la aprobación del Anteproyecto de Ley Orgánica de medidas excepcionales de sostenibilidad financiera para las comunidades autónomas de régimen común (en adelante, APLO). En el fondo, no hay grandes novedades sobre lo ya conocido. Por consiguiente, mantengo mi opinión ya expresada en otros medios. Considero que la condonación parcial de deuda autonómica en manos del Estado es una condición necesaria para normalizar la actividad financiera de las Comunidades Autónomas (CCAA) pero su diseño es ineficiente e injusto; había alternativas mucho mejores (aquí y aquí) y, por supuesto, encajables en una reforma integral del sistema de financiación autonómica.
Sin perjuicio de mi opinión general sobre el proyecto, a continuación expondré una sucinta valoración de las novedades del APLO, algunas de ellas de carácter técnico e instrumental, otras con un trasfondo más político e institucional.
- La exposición de motivos presume del apoyo financiero extraordinario prestado a las CCAA durante la Covid-19 y años posteriores. Como decisión política fue un acierto pero su instrumentación técnica y calibración de recursos fueron muy mejorables. En particular, las ayudas resultaron excesivas, desincentivando el uso eficiente de unos recursos siempre escasos. Y tanto la discrecionalidad de sus criterios de reparto como las interferencias generadas en la dinámica del sistema de financiación (por ejemplo, se perdonaron liquidaciones negativas de 2020) conduce a rebajar el entusiasmo por estas medidas. ¿Supone la condonación de deuda autonómica otro “hito” en este sentido?
- También en la exposición de motivos se alude al nuevo marco de gobernanza fiscal europeo en vigor desde 2024. Ciertamente, la envergadura de esta reforma institucional de ámbito europeo es de suficiente magnitud como para ser considerada de manera central en el diseño e implementación de la política fiscal española. Por eso, el gobierno español debería sentirse más concernido para reformar el marco de reglas fiscales nacional, no alineado en estos momentos el europeo. Es más, esta reforma de la gobernanza fiscal española debería preceder a un parche de indudable motivación política como el de la condonación parcial de deuda autonómica. Dadas las inevitables consecuencias de esta quita de deuda sobre la disciplina fiscal futura de las CCAA, lo razonable hubiese sido encajarla en un nuevo esquema institucional más amplio de disciplina y gobernanza fiscal.
- Tampoco resulta muy oportuno en la exposición de motivos referirse a la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (el TJUE) sobre el caso Pringle. Como algunos recordarán, el parlamentario irlandés Thomas Pringle cuestionó la asistencia financiera proporcionada por el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) a los Estados miembros de la Unión Europea (UE) a principios de la década de 2010; consideraba que se trataba de un rescate encubierto prohibido en los Tratados constitutivos de la UE.
La sentencia del TJUE desestimó la crítica de Pringle sobre la base, entre otros, de dos argumentos. La asistencia del MEDE no suponía asumir deudas (o garantías sobre ellas) de los Estados miembros y la asistencia financiera se realizaba a partir de un estricto programa de condicionalidad fiscal. Ninguna de estas dos circunstancias se manifiesta en el APLO, más bien todo lo contrario. Si se quiere argumentar a favor de la salida a los mercados de las CCAA, la sentencia Pringle no es la mejor referencia pues de hecho puede resultar hasta incompatible con lo que se está proponiendo. - Una novedad (inesperada pero bienvenida en mi opinión) es la instrumentación de la condonación de deuda autonómica a través de la asunción directa de dicha deuda mediante la cancelación o amortización de los saldos vivos de las CCAA en el Fondo de Financiación a las CCAA, o mediante la subrogación del Estado en la deuda de CCAA con terceros. Este procedimiento no es el convencional recogido en el Manual sobre Déficit y Deuda del Gobierno de Eurostat. Según el capítulo 7 de éste, las asunciones o cancelaciones de deuda se deben realizar a través de transferencias de capital. Esto es, la entidad beneficiaria recibe recursos por esta vía para dedicarlos a la amortización de la deuda a condonar.
La opción elegida por el gobierno español evita el impacto de la condonación en las cuentas no financieras de las Administraciones implicadas y realiza el ajuste exclusivamente sobre partidas de activos y pasivos financieros. El manual de Eurostat arriba citado permite estas excepciones cuando se trata de empresas públicas filiales (o agencias) o en procesos de privatización, que no es nuestro caso. Pero entiendo que nuestras autoridades habrán analizado, e incluso abordado con Eurostat, estas circunstancias que lo desvían de la operativa ortodoxa.
La gran ventaja de este modus operandi es que una operación exclusivamente financiera como la condonación de pasivos financieros de las CCAA (y el correspondiente apunte en la variación de activos del Estado) no interfiera en la contabilidad de las operaciones no financieras, esto es, corrientes y de capital. Se gana nitidez en el proceso y los ajustes deuda-déficit quedan minimizados.
Esto conlleva una implicación a tener en cuenta. La naturaleza de la condonación es, en esencia, de carácter extrapresupuestario. Se realiza a través del Fondo de Financiación a las CCAA, que es un fondo sin personalidad jurídica con dotación en los Presupuestos Generales del Estado (PGE), pero cuyo régimen presupuestario, económico-financiero, contable y de control es diferenciado. La principal unidad gestora de este Fondo, y de la condonación de deuda autonómica en manos de terceros, es la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, órgano interministerial de notable autonomía en sus decisiones. Estas circunstancias extrapresupuestarias no son negativas o positivas per se, pero debe explicitarse. - Un aspecto que no queda claro en el APLO es el posible efecto sobre los ingresos por intereses de los préstamos concedidos, y a cancelar en el futuro, a las CCAA. En efecto, la deuda autonómica en manos del Estado está rindiendo unos intereses que fluyen al Tesoro Público, que a su vez los utiliza en las operaciones de financiación del Estado. Si parte de esa deuda se condona, estos intereses (ingresos para el Estado) dejarán de obtenerse.
Utilizo las cuentas de 2024 del Fondo de Financiación a las CCAA como ilustración. En ese ejercicio, el Tesoro Público ingresó 1.306 millones de euros por rendimientos de los préstamos a las CCAA. También unos 208 millones por amortizaciones realizadas. Si una parte de esos ingresos desaparecen tras la condonación, habrá que adoptar, en el mejor de los casos, ajustes de tesorería o, en el peor, búsqueda de nuevos ingresos o recortes de gasto. Recuérdese que los préstamos concedidos a las CCAA se financian con emisiones de deuda pública estatal que, a su vez, deben satisfacer el pago de intereses.
Sin embargo, el artículo 8.2 del APLO establece que “[l]a cancelación de cada una de las operaciones se realizará en la fecha ordinaria de vencimiento, correspondiendo a cada comunidad autónoma el abono de los intereses devengados hasta la misma”. Ello significaría que la condonación se dosifica en el tiempo y, más importante, que el anunciado ahorro de intereses para las CCAA se atenúa considerablemente. Como deberían pagarlos hasta el vencimiento de la deuda, el beneficio surgiría por la no necesidad de renovar esa deuda, con su pago de intereses, en el futuro. Dado que dicho ahorro de intereses es una de las proclamadas ventajas de la condonación para las CCAA y que esta prevención no se fija para las deudas al margen del Fondo de Financiación a las CCAA, considero que el artículo 8.2 merece una redacción más coherente. - Cabe preguntarse también por el efecto de esta condonación sobre el cumplimiento de las reglas fiscales. El artículo 10 del APLO establece que la condonación de deuda “será neutral a efectos del cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, de deuda pública o de la regla de gasto de cada subsector y de las comunidades autónomas destinatarias de las medidas”.
Dada la opción de quita elegida, sin impacto directo en las operaciones corrientes y de capital, y teniendo en cuenta la deducibilidad del gasto en intereses a la hora de calcular el gasto computable a efectos de la regla de gasto, no era necesario establecer esta neutralidad ex ante para la regla de gasto. Se cumpliría sin necesidad de estipularlo explícitamente. Solo las CCAA cuyo crecimiento del gasto se encuentre por debajo de la tasa de referencia fijada (3,3% para 2026) podrán destinar el ahorro de intereses derivado de la condonación a aumentos de su gasto público.
Sobre los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública, para garantizar la neutralidad referida, se supone que el gobierno en el momento de cerrar los acuerdos con las CCAA que finalmente soliciten la condonación, ajustará dichos objetivos de manera adecuada. Esto es, debería mantener los esfuerzos de ajuste fiscal fijados con independencia de la asunción o no de la condonación. - El APLO dispone también varios cambios en el régimen de endeudamiento de las CCAA recogido en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA). El principal, a mi juicio, es la eliminación de la regla de oro que obligaba a que el endeudamiento a largo plazo de los gobiernos regionales se destinase a inversión pública. Esta condición se ha visto superada por la realidad: siempre es complicado determinar qué es inversión y qué no, generando una ambigüedad que, de iure y de facto, ha subsistido durante lustros; de hecho, los recursos procedentes del endeudamiento vía mecanismos extraordinarios de financiación no estaban sujetos a esa condicionalidad. Por tanto, mejor acabar con esa ficción.
- Por último, quizás la novedad más positiva del APLO es la eliminación del compartimento de Facilidad Financiera del Fondo de Financiación a las CCAA y el endurecimiento de las condiciones del Fondo de Liquidez Autonómica (FLA), que queda como recurso de última instancia. Son muchos años ya de rescates encubiertos y en perjuicio de la disciplina fiscal como para mantener estos mecanismos en su estado actual. Ello supondrá una reconfiguración del patrimonio del Fondo de Financiación a las CCAA, que no por tardía es menos deseable.
En definitiva, el APLO mantiene los graves problemas de eficiencia y equidad ya expuestos cuando se avanzó la iniciativa política. No obstante, en esta nota se han abordado aspectos que, si bien podrían parecer de segundo orden, no carecen de interés. Los motivos que respaldan el APLO son débiles e incoherentes, lo que invita a pensar en otras motivaciones políticas. Por otra parte, la opción de condonación elegida, concentrada en ajustes exclusivamente financieros y la desactivación de parte de los mecanismos extraordinarios de financiación, merece a mi juicio una valoración positiva. El tratamiento de los intereses de la deuda condonada debe aclararse.
* Agradezco los comentarios y sugerencias recibidos de Ángel de la Fuente. No obstante, cualquier error u omisión es de mi exclusiva responsabilidad.
