Recientemente, el Ministerio de Hacienda ha publicado el informe sobre el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, y de deuda pública y de la regla de gasto del ejercicio 2024. Como es habitual, con varias semanas de retraso respecto a la fecha marcada (antes del 15 de abril) en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Concebido como un documento central en la arquitectura de la gobernanza fiscal española, la información que contiene debería guiar la evaluación de la disciplina fiscal seguida por las Administraciones Públicas (AAPP) españolas en el desempeño de su actividad. Sin embargo, hoy en día, este documento es una ficción normativa con más incertidumbres que certezas. Lo que es indicativo del estado actual en que se encuentra nuestro marco de gobernanza económica. Y no se trata de una circunstancia reciente sino de algo que se viene arrastrando desde hace años.
Dadas estas coordenadas, ¿qué implicaciones se pueden extraer del informe sobre cumplimiento fiscal recién publicado? Esta entrada de blog no pretende resumir su contenido sino más bien poner de manifiesto determinadas circunstancias que motivan aún más, si cabe, la necesidad de un cambio urgente y en profundidad del actual marco de gobernanza fiscal español.
La situación presente es la siguiente. Después de cuatro años con las reglas fiscales suspendidas (de esa forma y con un plan de reequilibrio que llegó tarde y mal), tanto en 2024 como -previsiblemente- en 2025, la ausencia de Presupuestos Generales del Estado (PGE) no ha permitido aprobar objetivos de déficit y deuda pública jurídicamente vinculantes. Esta última circunstancia la argumenté aquí. Y para 2026 ya vamos con retraso: debería haberse iniciado el procedimiento de establecimiento de objetivos fiscales a principios de abril, según marca el artículo 15 de la LOEPSF.
En estas condiciones, tan solo la regla de gasto actúa como único requisito de disciplina fiscal con cierta operatividad. Pero se encuentra, en su ámbito objetivo y subjetivo, definida de un modo diferente a la nueva regla de gasto europea. De tal forma que para 2025, la europea permite para España un crecimiento del gasto computable del 3,7 por ciento (admitiendo ligeras desviaciones en un marco plurianual) mientras que la nacional está fijada en el 3,2 por ciento. A nadie se le escapa que cinco décimas de diferencia entre estas magnitudes suponen una cantidad de dinero nada despreciable. Y sin una distribución explícita entre niveles de gobierno, como es el caso, podemos asistir a una versión renovada de la ley del más fuerte en un contexto similar a la tragedia de los bienes comunales, con la consiguiente pérdida de credibilidad de los límites fiscales nacionales.
A continuación, hilaré mi argumentación según las tres dimensiones en que, actualmente, se encuentran configurada la gobernanza fiscal de nuestro país: estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto.
La estabilidad presupuestaria, expirado ya en 2020 el prolongado periodo de transición previsto en la LOEPSF, en rigor debería medirse para el Estado y las CCAA en términos de saldo público estructural, esto es, descontando el efecto del ciclo sobre las finanzas públicas. Pero esto nunca se ha hecho de manera institucional y tan solo desde FEDEA se ha estudiado el caso de las CCAA. ¿Tiene sentido mantener esta provisión en la legislación, cuando además dicha variable ocupa un lugar secundario en el nuevo Pacto de Estabilidad y Crecimiento europeo? ¿O pasamos de ella sin anularla formalmente?
El superávit registrado por las CCLL (6.582 millones de euros) y el de algunas CCAA según se refleja en el cuadro arriba reproducido (3.736 millones de euros) conduce a la siguiente pregunta. ¿Y qué se hace con él? Según el artículo 32 de la LOEPSF, este superávit debe dedicarse a la amortización de deuda pública. Pero las CCLL apenas tienen deuda y, de hecho, podrían incurrir en costes de amortización anticipada poco razonables. Para ello se inventaron las llamadas inversiones financieramente sostenibles, parche que año tras año se suele remendar en la ley de PGE, con la incertidumbre que ello supone, como vemos ahora sin proyecto de PGE. En cualquier caso, desde hace años se desconoce el destino de los superávits municipales más allá de intuir su acumulación en remanentes de tesorería multimillonarios.
¿Y las CCAA? Existe un historial de acumulación de superávits anteriores que no han sido utilizados en la amortización de deuda pública. Sin ir más lejos, como el propio informe indica, a día de hoy queda pendiente cumplir la ley para una tercera parte (219 millones) del superávit registrado por algunas CCAA en 2023. Ello debería haberse realizado en 2024 pero no ha sido el caso. Y en 2025 el problema será de una envergadura mayor. De un lado, la cifra anteriormente citada de 3.736 millones de superávit registrado por algunas CCAA en 2024 es casi 6 veces superior a la del periodo anterior, que sigue pendiente de cumplir.
Y luego, además, por estas cosas de los acuerdos de la Comisión Mixta del Concierto Económico, el del 23 de diciembre de 2024 deja al margen de esta obligación los superávits alcanzados por el País Vasco en años anteriores; la cifra, por ironías de la política fiscal, se parece al cupo (1.479 millones) aunque no tiene nada que ver. Simplemente es una (nueva) excepción foral a la legislación que afecta al resto de CCAA. Por cierto, en este acuerdo también se fijó (¡a pocos días de que acabase el año!) un objetivo de estabilidad presupuestaria del -0,3 por ciento del PIB mientras que en el informe que estamos comentando aquí se habla del 0 por ciento. Alguien debería aclarar esto. Y por estas cosas también de las forales, Navarra no ha tardado en copiar esta excepción para no amortizar deuda pública, como apuntó recientemente la AIReF.
Respecto al objetivo de deuda pública, tan solo apuntaré aquí una circunstancia que poca gente conoce o comprende y que, sin embargo, presenta notables implicaciones sobre la evaluación de la disciplina fiscal de las CCAA. Los datos en cuestión aparecen en la columna (6) del denso cuadro del informe que se reproduce a continuación. Cuando las CCAA recurren a los mecanismos de financiación extraordinarios tipo Fondo de Liquidez Autonómica (FLA) para cubrir desviaciones respecto al objetivo de déficit de años anteriores, el importe de ese endeudamiento adicional no computa para evaluar el cumplimiento del objetivo de deuda pública.
Se trata indudablemente de deuda pública recogida por el Banco de España (columna 11) pero que se excepciona de cara a verificar el cumplimiento del objetivo. Es deuda pública tipo gato de Schrödinger: está pero no está. Así, por ejemplo, CCAA como Cataluña o Andalucía (ésta última con un histórico superávit), incrementaron su deuda en 3.049 y 1.880 millones de euros, respectivamente, en 2024 pero cumplieron sin problemas un objetivo de deuda fijado bajo la exigencia de equilibrio presupuestario. Este enjuague de cifras, que asciende a 10.885 millones de euros e implícitamente (mal) justificado como fórmula para evitar que se dispare el periodo medio de pago a proveedores, es una chapuza que lleva años dañando la disciplina fiscal, incentivando el recurso al llamado Extra-FLA sin penalización.
Finalmente, con respecto a la regla de gasto, trascendiendo la ya indicada discrepancia con la europea, un par de comentarios. El primero arranca de la pretendida funcionalidad de esta regla fiscal: marcar una senda de gasto público relativamente estable y no sometida a fuertes oscilaciones. Con un par de ejemplos, que son extensibles a otros casos y periodos, mostraré que no se atenúa el comportamiento bipolar del gasto a lo largo del tiempo. El Estado ha incumplido con claridad en 2024 la tasa de referencia para la regla de gasto: su gasto computable creció un 6,8 por ciento (a pesar de la prórroga presupuestaria) siendo la tasa de referencia del 2,6. En 2023 no hubo referencia pero el gasto público del Estado disminuyó un 2,6 por ciento. Con Andalucía la situación ha sido la inversa: su gasto computable ha disminuido un 0,7 por ciento en 2024 después de una subida desbocada del 13,1 por ciento en 2023. La regla de gasto, tal y como está definida y es aplicada y evaluada, no cumple su objetivo de evitar dientes de sierra en el gasto de las Administraciones.
El segundo comentario se encuentra enlazado con el anterior. Uno de los principales motivos por lo que esto sucede es que no se penaliza, e incluso interesa, desbordar el gasto público en un determinado año para partir de una base superior en el ejercicio siguiente. Es decir, la corrección de los incumplimientos en la regla de gasto no conlleva recuperar la senda de crecimiento que hubiese estado vigente de respetarse la regla en años anteriores sino que, borrón y cuenta nueva, se fija sobre el gasto efectivamente realizado el año anterior, se cumpliese o no el objetivo establecido.
En principio, tomando como base este informe sobre cumplimiento fiscal, deberían ponerse en marcha los mecanismos correctores en las Administraciones que incumplen. Pero recordemos que solo es jurídicamente vinculante el de la regla de gasto por no haber sido aprobados los de déficit y deuda pública. El principal mecanismo corrector fijado en la LOEPSF son los Planes Económicos-Financieros (PEF) que, con una vigencia de dos años, deben reconducir las finanzas públicas hacia la disciplina fiscal. La eficacia de estos PEF ha sido muy cuestionable en el pasado. El Estado jamás ha presentado el suyo a pesar de sus incumplimientos. Y dadas las fechas en que estamos, sin objetivos fiscales para 2026 a la vista, en poco más de un año, ¿los PEF sería efectivos?
En definitiva, la evaluación del cumplimiento fiscal de nuestras Administraciones dista de ser la adecuada. A los ya consabidos problemas de diseño y aplicación de la LOEPSF se le añaden las incertidumbres políticas del presente. Un ramillete de soluciones a corto y medio plazo, que dejo para otra ocasión, es técnica y políticamente viable. Se precisa, eso sí, sensibilidad hacia el problema y voluntad real de arreglar lo que no funciona correctamente.
