El llamado modelo concesional (o Asociación Público-Privada) es una de las posibles formas de proveer y gestionar infraestructuras públicas. En este modelo, una empresa privada (la concesionaria) elegida mediante un proceso competitivo construye y opera una infraestructura durante un período de tiempo a cambio de una corriente de ingresos que puede provenir de pagos de los usuarios o de transferencias del Gobierno. Al finalizar la vida de la concesión, el activo revierte al sector público, que puede explotarlo directamente o volver a sacarlo a concurso. El modelo es particularmente adecuado en el caso de ciertas infraestructuras de transportes, incluyendo la red viaria, puentes, túneles o aeropuertos, que pueden financiarse con pagos de sus usuarios y en los que resulta relativamente sencillo estipular y controlar la calidad.
En España, el modelo concesional se ha utilizado con intensidad en el pasado, pero su uso casi ha desaparecido durante la última década. Este fenómeno se ha debido en buena parte a una serie de cambios legales que han hecho las concesiones poco atractivas para los inversores. Estos cambios, en particular, han debilitado las garantías tradicionalmente ofrecidas a los concesionarios a través de cláusulas relacionadas con la denominada “responsabilidad patrimonial de la administración” y “el restablecimiento del equilibrio económico-financiero”. La primera se refiere a las compensaciones que el concesionario recibiría en caso de resolución anticipada de la concesión por causas no imputables a la empresa, cuando los ingresos de la explotación no hayan cubierto los costes de inversión. El “reequilibrio económico-financiero” es una garantía similar, aunque no conlleva el rescate de la concesión. Se aplica cuando se producen dificultadas económicas insalvables para el equilibrio económico de la concesión derivadas de situaciones que pueden calificarse de “riesgo imprevisible” y comportaría la modificación del contrato o la introducción de compensaciones para garantizar la viabilidad económica de la concesión.
Con anterioridad a las reformas, las dos garantías mencionadas tendían a interpretarse de la forma más favorable para las concesionarias, lo que generaba un clima muy propicio para inversores y financiadores, pero de riesgo fiscal elevado para la Administración que debía hacerse cargo de deudas millonarias. Si por causa de fuerza mayor o como resultado de cambios legales posteriores a su adjudicación, se producía el rescate de una concesión, la Administración tenía que indemnizar al concesionario por el lucro cesante, con las consiguientes dificultades que entraña su cálculo.
Ante los problemas financieros de varias concesionarias y el inminente recurso a la cláusula de responsabilidad patrimonial de la Administración, el Gobierno introdujo en 2015 ciertos cambios legales para evitar indemnizaciones millonarias que han incrementado sensiblemente el riesgo de invertir en estas concesiones y reducido por tanto su atractivo. Las reformas eliminaron o redujeron las garantías citadas, retornando al principio de «riesgo y ventura» para los concesionarios, e introdujeron un periodo de recuperación de la inversión, calculado en función de los flujos de caja esperados y una tasa de rentabilidad impuesta ligada a los tipos de interés de la deuda pública. Además, se restringieron severamente los márgenes para modificaciones del contrato destinadas a restablecer el equilibrio económico de la concesión y se asignó al concesionario todo el riesgo operativo, incluyendo el de demanda.
Esta última medida ha sido especialmente problemática. En el caso de la red viaria, el número de usuarios y por tanto la corriente de ingresos de la concesión está fuera del control de la empresa concesionaria y resulta además muy difícil de predecir en la práctica. Esto hace que el cálculo ex ante del plazo concesional que se establece en la ley sea un ejercicio imposible. La prueba está en la sobreestimación sistemática de la demanda que se ha registrado en el historial de las concesiones de autopistas españolas. La desviación media del tráfico respecto a la predicción del proyecto en los tres primeros años de explotación en las autopistas estatales con peaje muestran la magnitud del problema (-50% en el primer año, -48% en el segundo, y -44% en el tercero).
El reparto de riesgos que establece la nueva normativa se aleja del óptimo, en el que cada riesgo debería asignarse a la parte que está en mejores condiciones para mitigarlo o absorberlo. Con esta lógica, los riesgos de construcción, operación y mantenimiento deben ser asignado al concesionario, exceptuando los cambios regulatorios sobrevenidos y por causa de fuerza mayor, tal como está contemplado en la ley actual. Lo mismo ocurre con el riesgo asociado a la valoración de las expropiaciones realizadas por los tribunales con posterioridad. Al ser un riesgo exógeno debe de corresponder a la Administración. El riesgo de demanda, por su parte, es un riesgo exógeno que debe asignarse a los usuarios, que pueden soportarlo mucho mejor porque para ellos se trata de una pequeña parte de su renta.
Una medida que ayudaría mucho a aliviar los problemas de nuestro sistema concesional en materia de infraestructuras de transporte sería la introducción de concesiones de plazo variable. Los contratos podrían licitarse con un sistema que asigne la concesión al postor que solicite el menor valor presente del flujo de ingresos derivados de la concesión (Engel et al, 2001), calculado con una tasa de descuento predeterminada por la Administración, dejando que el plazo de la concesión sea el necesario para recuperar esa cantidad con la demanda realmente observada. Este modelo es apropiado para las concesiones que generan la mayor parte de sus ingresos mediante pagos de usuarios, que no compiten por la demanda y en las que es posible fijar los estándares de calidad de manera inequívoca.
La ventaja principal de utilizar el mínimo valor presente de los ingresos es que reduce el riesgo de demanda: si la demanda resulta inferior a lo previsto, se alarga el plazo de concesión de forma automática, hasta que se alcance la cantidad licitada, o hasta que se alcance el límite máximo fijado en la ley para los períodos de concesión. El riesgo de demanda se transfiere a los usuarios, que son los más capaces de absorberlo. Este mecanismo, además, simplifica enormemente las renegociaciones, ya que en caso de que fuesen inevitables, no habría que recurrir a complicados y conflictivos cálculos del lucro cesante en caso de renuncia, rescate de la concesión o cuando se alcanzase el periodo máximo. La compensación al concesionario sería simplemente la diferencia entre lo licitado y los ingresos descontados recibidos hasta el rescate de la concesión. Otra ventaja de licitar con el mínimo valor presente de los ingresos es la posibilidad de aplicar cambios en los peajes de acuerdo con la evolución de la demanda. A diferencia del sistema de plazo fijo, cuando la demanda es baja o alta, el peaje puede reducirse o aumentarse para gestionar eficientemente la capacidad, con el ajuste consiguiente y automático del plazo concesional.
Referencias
de Rus, G. (2024). “Inversión en infraestructuras. La necesidad de reestructurar el modelo concesional español.” FEDEA, Colección Apuntes no. 2024-03. Madrid.
Engel, E., R. Fischer and A. Galetovic (2001). “Least-Present-Value-of Revenue Auctions and Highway Franchising,” Journal of Political Economy, 109 (5), 993-1020.
