La situación de la gobernanza fiscal en nuestro país no atraviesa su mejor momento. Nunca ha sido espléndida. Pero ahora, además, se dan cita varias circunstancias que le añaden una complejidad excepcional. De un lado, Europa se encuentra finalizando el proceso de reforma de las reglas fiscales en el que se embarcó hace tiempo y, más pronto que tarde, sirva de consuelo, saldremos de la actual incertidumbre legislativa en el ámbito de la zona euro. De otro lado, el poder legislativo español presenta en la actualidad dos mayorías políticas diferentes según miremos al Congreso de los Diputados o al Senado. Y en los asuntos de gobernanza fiscal esto no supone un mero retraso en la tramitación de iniciativas legislativas, como sucede en otros ámbitos, sino un verdadero poder de veto según se establece en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF).
El estado de la cuestión es el siguiente. Para la elaboración del proyecto de Presupuestos Generales del Estado (PGE) el gobierno debe presentar una propuesta de objetivos de déficit y deuda pública en las Cortes Generales, acompañada del informe de situación de la economía española. De manera complementaria, en esta ocasión se discutía también el plan de reequilibrio al que obliga la LOEPSF una vez que se suspenden las reglas fiscales. Los objetivos de déficit y deuda y el plan de reequilibrio cuentan con dos oportunidades para ser aprobados en ambas Cámaras. La ley no se pronuncia sobre cómo trascender un posible segundo veto legislativo.
La propuesta gubernamental de objetivos fiscales y el plan de reequilibrio, criticado de manera contundente por la AIReF, han sido recientemente rechazados en el Senado por segunda vez. Dicha propuesta contenía también la tasa de referencia a efectos de la regla de gasto, recogida en el informe de situación de la economía española, estableciéndose en el 2.6 por ciento para 2024. Por cierto, una tasa que coincide con la sugerida en las recomendaciones del Consejo de la UE pero que no cuadra con la que un servidor calcula aplicando la normativa española (un 3.2 por ciento según mis estimaciones[1]). Ambas tasas se computan con metodologías diferentes y sería deseable disponer de una explicación de por qué se adopta la europea, si es el caso.
Llegados a este punto, el gobierno ha decidido avanzar en el proyecto de PGE aun sin contar con el apoyo de las Cortes Generales en la aprobación de objetivos fiscales. Para ello se ha considerado avalado por un informe de la abogacía del Estado y que ha sido referido, con citas literales, en varios medios de comunicación, por ejemplo aquí, aquí, aquí, aquí y aquí. En este sentido, llama la atención el que este informe no resulte público y de fácil acceso, dada la relevancia del tema: la ley de PGE es una de las más importantes de la legislatura.
A continuación, sobre la base de entrecomillados extraídos de estas noticias, comparto las siguientes reflexiones:
- “La obligación del Gobierno de presentar a las Cortes un proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado no puede ser obviada por las eventualidades que deriven de la aplicación de una norma de rango inferior a la Constitución”. Esa norma de rango inferior es, en efecto, la LOEPSF. La obligación de presentar ese proyecto de ley no debería obviar, sin embargo, el que se cumplan determinados trámites formales y sustantivos, como es el caso, aunque se encuentren referidos en leyes de rango inferior. La obligación de presentar un proyecto de PGE no deviene en que se pueda tramitar cualquier proyecto de PGE.
- “El Gobierno podrá presentar un proyecto de Presupuestos basado en la senda fijada en abril de 2023 en el programa de estabilidad, a condición de que éste haya sido valorado favorablemente por el Consejo de la UE». Esta valoración se incluye en el documento Recomendaciones del Consejo del 14 de julio de 2023. Una recomendación no es una directiva ni una decisión ni un reglamento. Es una recomendación, sin carácter vinculante según el artículo 288 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Entonces, ¿estamos en presencia de una recomendación no vinculante pero con rango superior a una Ley Orgánica?
- La citada valoración favorable del programa de estabilidad se fundamenta, en gran medida, en que el incremento previsto del gasto primario neto financiado a nivel nacional en 2024 se sitúe en el 1.4 por ciento. Esta previsión se ha realizado bajo el supuesto de que las políticas no varían. Entonces, ¿una previsión de este tipo, bajo la hipótesis de políticas constantes y realizada hace casi un año, sirve para avalar unos objetivos de déficit al margen de lo decidido en las Cortes Generales?
- Entre esas recomendaciones se encontraba también el que las Administraciones Públicas españolas redujesen su déficit estructural en 0.7 puntos porcentuales del PIB en 2024. ¿Se atenderá esa petición con similar celo? Porque en el programa de estabilidad enviado a Bruselas se establece una reducción inferior, de 0.5 puntos en 2024, esto es, unos 3.000 millones de euros de diferencia, que no es poco cuando se trata de decisiones políticas sobre gastos e ingresos y ya está más que iniciado el año sobre el que se pretende aplicar.
¿Qué escenario alternativo se podría haber dibujado? De entrada, mantener la prórroga -ya vigente- de los PGE del año 2023. Después, encauzar la necesaria disciplina fiscal tomando la regla de gasto como guía, previa aclaración de su cálculo según la metodología elegida. Esta regla fiscal, al contrario que las ligadas al déficit y a la deuda pública, no exige una votación en las Cortes Generales e impondría un ineludible tono restrictivo a la política fiscal española, especialmente en las Comunidades Autónomas.
Y puestos a elegir un documento jurídico en el que apoyarse, mejor el plan presupuestario remitido a Bruselas el pasado otoño que el programa de estabilidad arriba referido. A nivel europeo, dicho plan presupuestario se encuentra tan bien encajado (o mejor incluso) en la normativa comunitaria como el de estabilidad. Y también en la legislación española, con la LOEPSF dedicándole todo un artículo, el 29. Si bien es cierto que este plan presupuestario también se elaboró bajo el supuesto de políticas constantes, la propia Ley Orgánica admite la posibilidad de modificarlo si se explica convenientemente.
En definitiva, la decisión manifestada por el gobierno de elaborar unos PGE a pesar del rechazo de sus objetivos fiscales en las Cortes Generales y sobre la base de un informe elaborado por la Abogacía del Estado adolece, a mi juicio, de debilidades jurídicas y técnicas sustanciales. Existen alternativas viables más sólidas que la adoptada y que pueden evitar impugnaciones de una Ley tan relevante como la de PGE.
[1] Para el año t = 2024, he tomado la media del crecimiento del PIB potencial desde t-5 (con datos de las últimas actualizaciones del programa de estabilidad) hasta t+4 (el último valor previsto en el informe de situación de la economía española, 1.6, se utiliza para completar hasta 2028). A esta media hay que sumarle la menor de dos cifras: el deflactor del PIB previsto para 2024 (3.6) o el 2% que se utiliza a modo de cota superior y que ha sido la opción elegida.
