Esta entrada resume un trabajo publicado recientemente por Fedea que estudia cómo ha cambiado la naturaleza del desafío económico que China plantea a la Unión Europea y qué implica ese cambio para España.
Durante las dos primeras décadas de este siglo, el llamado China shock estuvo asociado sobre todo al rápido aumento de las importaciones chinas de manufacturas intensivas en trabajo tras la entrada de China en la Organización Mundial del Comercio. Textil, confección, calzado, muebles o juguetes fueron algunos de los sectores más expuestos. Aunque la evidencia empírica encontró ganancias agregadas de bienestar, también documentó pérdidas de empleo importantes y muy concentradas territorial y sectorialmente, especialmente en la industria manufacturera estadounidense. A esta primera oleada se la conoce hoy como China shock 1.0. El desafío actual es distinto. China mantiene buena parte de aquellas posiciones, pero ha avanzado al mismo tiempo hacia maquinaria, electrónica, química, metales, baterías y automóvil, entre otros sectores. Esta segunda oleada, conocida como China shock 2.0, resulta especialmente relevante para la UE porque la estructura exportadora china se solapa cada vez más con el núcleo de la especialización industrial europea. Las empresas europeas afrontan así una competencia china creciente no solo en el mercado de la UE, sino también en China y en terceros mercados.
Pero el China shock 2.0 no opera únicamente a través del comercio de mercancías. Una parte creciente de la presencia empresarial china adopta también la forma de fábricas e inversiones productivas dentro del mercado europeo. Este trabajo analiza precisamente esos dos canales: las mercancías que llegan desde China y la capacidad productiva china que se instala dentro de la UE. El desafío deja así de ser exclusivamente comercial y pasa a abarcar también la política industrial, la inversión, las dependencias estratégicas y la seguridad económica. A ello se suma un problema institucional. La política comercial es una competencia exclusiva de la UE y sus decisiones se aplican de forma común a los veintisiete Estados miembros. En cambio, en materia de inversión las competencias están mucho más repartidas. Aunque existen mecanismos europeos de coordinación, las decisiones de control por razones de seguridad siguen correspondiendo a los Estados miembros, mientras que las ayudas públicas pueden concederse desde el nivel estatal, regional o local, dentro del marco europeo de ayudas de Estado. La UE se enfrenta así a un reto adicional: responder de forma coherente a un mismo desafío económico con competencias distribuidas entre distintos niveles de gobierno.
Sobre esta base, el trabajo aborda cuatro cuestiones principales. La primera es cómo ha cambiado la naturaleza del China shock y por qué la nueva competencia china afecta de manera distinta a economías como Alemania y España. La segunda es hasta dónde llegan los instrumentos comerciales de los que ya dispone la UE y cómo debería responder cuando la competencia no refleja solo mejoras de productividad o eficiencia, sino también distorsiones sostenidas por apoyo público que los instrumentos actuales no son capaces de contener. La tercera es cómo incorporar al diseño de esa respuesta la capacidad de represalia de China y las dependencias que pueden convertir determinados sectores o Estados miembros en especialmente vulnerables. La cuarta es qué criterios deberían guiar a España ante la creciente inversión industrial china: qué proyectos conviene atraer, qué condiciones deben acompañar al dinero público y qué riesgos deben quedar sometidos al control de inversiones.
1. Qué cambia con el China shock 2.0 y quién está más expuesto
En 2025, el superávit comercial de mercancías de China alcanzó un máximo histórico de 1,19 billones de dólares. Pero tan importante como su tamaño es el cambio en la especialización productiva china. China ha adquirido o reforzado su ventaja comparativa en buena parte de la maquinaria, los metales y otras manufacturas industriales, entrando así en sectores en los que tradicionalmente se especializaban economías europeas como Alemania. Esta convergencia también se observa en terceros mercados. En los catorce analizados, entre ellos Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Italia, Japón, Brasil y México, China ha ganado cuota de importaciones desde 2001, mientras que Alemania la ha perdido en doce. Al mismo tiempo, China mantiene posiciones muy fuertes en los sectores asociados al primer China shock. La nueva competencia industrial no ha sustituido a la anterior: se ha superpuesto a ella.
Detrás del China shock 2.0 hay varios factores que se refuerzan entre sí. El primero es que China ya no se limita a ensamblar productos diseñados y fabricados en otros países: cada vez incorpora más tecnología, componentes y valor añadido propios. El segundo es una política industrial muy intensa, desplegada durante años mediante crédito barato, suelo, energía, ventajas fiscales y otras formas de apoyo a sectores considerados estratégicos. El tercero es la enorme escala del mercado chino y la competencia entre empresas y provincias, que permite producir mucho, aprender rápido y reducir costes. El cuarto es más reciente: tras la crisis inmobiliaria, una parte importante del crédito y de la inversión se ha desplazado hacia la industria, justo cuando la demanda interna sigue siendo débil. Esa debilidad no es solo coyuntural, sino que también refleja un modelo económico que ha favorecido tradicionalmente la inversión y la producción frente al consumo de los hogares. A todo ello se añade un quinto factor, más discutido: la posibilidad de que un renminbi infravalorado esté reforzando la competitividad exterior de la industria china.
El China shock 2.0 no afecta por igual a todos los Estados miembros. Para aproximar esas diferencias, el trabajo construye un índice de exposición al China shock 2.0 para los veintisiete países de la UE a partir de cuatro dimensiones: el peso de la industria en sus exportaciones, la similitud de su cesta exportadora con la china, la importancia de China como mercado de destino y su peso como proveedor. El índice mide exposición relativa, no daño económico: una mayor presencia de importaciones chinas puede perjudicar a determinados productores y beneficiar al mismo tiempo a consumidores e industrias usuarias.
Los resultados sitúan a Alemania como la economía más expuesta de la UE y a España en la mitad inferior de la distribución. Alemania es una de las economías más expuestas de la UE porque su estructura exportadora es muy industrial y se parece cada vez más a la china. Además, China ha sido durante años un mercado muy importante para las empresas alemanas, pero las exportaciones alemanas hacia ese país han caído con fuerza desde 2021. A esto se suma la competencia en terceros mercados, donde China gana cuota mientras Alemania la pierde.
España presenta un perfil diferente. Su déficit comercial con China es incluso mayor que el alemán en relación con el PIB, un 2,5% frente a un 2,1% en 2025, pero esto no significa que su industria esté más expuesta. La principal diferencia es que España exporta muy poco a China: sus ventas apenas cubren el 15,5% de sus importaciones, frente al 46% en Alemania. Alemania está perdiendo un mercado que antes era muy importante; España nunca llegó a depender de él en la misma medida.
En España, el principal canal de exposición son las importaciones. China se convirtió en el primer semestre de 2026 en el principal proveedor de España y tiene una presencia creciente en maquinaria, electrónica, bienes intermedios y automóvil. Este último sector es especialmente importante porque constituye la principal especialización industrial española.
Aun así, el conjunto de la economía española está menos expuesto que la alemana. La razón es que España depende mucho más de los servicios: representan alrededor del 37% de sus exportaciones de bienes y servicios, frente al 25% en Alemania, y China sigue teniendo mucho menos peso mundial en servicios que en mercancías. Por tanto, España no está menos expuesta porque su industria compita mejor con China, sino porque una parte mayor de sus exportaciones se concentra en actividades donde la competencia china es menor.
La conclusión es sencilla: el déficit bilateral no basta para medir la exposición al China shock 2.0. Alemania está más expuesta porque compite con China en la industria, pierde peso en el mercado chino y también en terceros mercados. España está más expuesta por el lado de las importaciones y, dentro de la industria, por sectores concretos como el automóvil.
2. Qué puede hacer la caja europea y dónde aparece el problema de la sobrecapacidad
La UE nunca había dispuesto de tantos instrumentos de defensa comercial ni los había utilizado con tanta intensidad frente a China. A finales de 2024, China concentraba 74 de las 124 medidas antidumping principales y 11 de las 22 antisubvención: el 58% del total de ambas categorías. Ese mismo año se abrieron 33 nuevas investigaciones, el máximo desde 2006. A los instrumentos clásicos se han añadido además el Reglamento de Subvenciones Extranjeras, el Instrumento de Contratación Pública Internacional y el Instrumento Anticoerción.
La creciente competencia china no justifica por sí sola una respuesta proteccionista. Una parte del avance de China refleja mejoras reales de productividad, tecnología y escala: empresas chinas que producen mejor o más barato. Frente a esa competencia, la respuesta de la UE no puede ser simplemente establecer barreras. Pero puede existir otra parte de la expansión industrial china que esté sostenida por distorsiones públicas y que los instrumentos tradicionales de defensa comercial no capturen plenamente. El antidumping y el antisubvención están diseñados para investigar prácticas, productos y ayudas concretas. Resultan menos adecuados cuando el apoyo opera de forma simultánea a través del crédito, el suelo, la energía, los insumos o la financiación de empresas que siguen ampliando capacidad pese a no ser rentables.
Es en este punto donde surge el debate sobre la sobrecapacidad. El problema es que el término se utiliza con frecuencia sin una definición precisa. Exportar mucho, tener un gran superávit comercial o producir más de lo que se consume en China no demuestra que exista sobrecapacidad. Puede ser simplemente el resultado de una ventaja competitiva o del comercio internacional. Por eso, una de las aportaciones de este trabajo es empezar por delimitar el concepto. A efectos del análisis, hablamos de sobrecapacidad estructural cuando existe un exceso persistente de capacidad productiva que se mantiene o amplía gracias al apoyo público, pese a que la demanda interna y externa no puede absorber esa producción a precios que permitan rentabilizarla sin esos apoyos.
Esa definición obliga a mirar varias señales al mismo tiempo. Entre ellas están una utilización persistentemente baja de las fábricas, nuevas inversiones pese a una demanda insuficiente, caída de precios mientras aumenta la producción o las exportaciones, empresas que operan con pérdidas durante largos periodos y apoyo público que evita los cierres o las reducciones de capacidad que se producirían normalmente. Ningún indicador basta por sí solo y el diagnóstico debe hacerse sector por sector. Lo importante es distinguir entre competitividad y distorsión: ganar cuota porque una empresa es más productiva no plantea el mismo problema que ganarla manteniendo durante años capacidad no rentable gracias al apoyo público.
A partir de ahí, el trabajo analiza qué debería hacer la UE. El debate europeo está abierto. Algunos Estados miembros han defendido utilizar con mayor intensidad los instrumentos existentes, incluidas las medidas antidumping, antisubvención y antielusión. Otras propuestas plantean crear instrumentos nuevos para responder a la sobrecapacidad estructural. Este trabajo adopta una posición más cautelosa. No propone un instrumento horizontal que permita actuar de forma general frente a China. La secuencia preferible es utilizar y, cuando sea posible, mejorar primero la caja de herramientas existente; evaluar cómo funciona el nuevo Reglamento del acero, que constituye la primera experiencia sectorial específicamente vinculada a la sobrecapacidad; y solo después considerar medidas similares en otros sectores, siempre que exista evidencia suficiente, los beneficios de intervenir superen los costes y la protección sea temporal y sirva para mejorar la competitividad europea.
En todo caso, la defensa comercial no puede sustituir a las reformas necesarias para mejorar la competitividad europea. Incluso cuando exista una distorsión y esté justificada una medida de protección, su función debe ser limitada: corregir esa distorsión y, en su caso, comprar tiempo para que la industria se ajuste. Ningún arancel reduce los costes energéticos, completa el mercado interior, aumenta la escala empresarial ni mejora el acceso de las empresas a fuentes alternativas de financiación. Tampoco sustituye a la inversión en innovación, tecnología y productividad. Por ello, la política comercial debe entenderse como un complemento de una agenda de competitividad mucho más amplia, no como una alternativa a ella.
3. Cómo incorporar la coerción y las dependencias a la respuesta europea
La política comercial frente a China no puede diseñarse mirando únicamente al sector que se pretende proteger. También hay que preguntarse cómo puede responder China y sobre quién recaería el coste de esa respuesta. Esto importa por dos motivos. Primero, porque una represalia concentrada sobre determinados Estados miembros puede aumentar el coste político de apoyar una medida europea y dificultar la formación o el mantenimiento de una posición común. Segundo, porque algunas dependencias de suministro dan a China capacidad para generar costes económicos con mucha rapidez, mientras que la UE necesita años para reducirlas.
El primer canal es la represalia selectiva. Una medida comercial europea se aplica a los veintisiete Estados miembros, pero China puede responder contra productos o sectores concentrados en unos pocos países. Los expedientes abiertos tras la investigación europea sobre los vehículos eléctricos muestran esta lógica: el brandy afectaba especialmente a Francia, el porcino a España y otros grandes productores europeos y los lácteos a varios Estados miembros. No es necesario que la respuesta tenga un gran impacto sobre el conjunto de la economía europea para que resulte políticamente relevante. Basta con que concentre un coste importante sobre determinados sectores, regiones o países.
El porcino español es un buen ejemplo. España exportó a China cerca de 1.000 millones de euros en 2025, alrededor del 12% de las ventas exteriores del sector. Una restricción sobre estas exportaciones tiene un efecto limitado sobre la economía de la UE en su conjunto, pero puede generar costes importantes en determinadas regiones españolas. Esta capacidad de concentrar las pérdidas puede dar a China una palanca de presión sobre los gobiernos nacionales precisamente cuando estos deben posicionarse sobre una medida comercial europea. Eso no significa que la represalia determine automáticamente su voto, pero sí que modifica los costes que cada Estado miembro tiene que valorar.
El segundo canal son las dependencias difíciles de sustituir. China ocupa posiciones dominantes en determinados eslabones de las cadenas de suministro. En 2024 concentraba alrededor del 60% de la extracción de las tierras raras utilizadas para imanes, el 91% de su refino y el 94% de la producción de imanes permanentes sinterizados. La diferencia fundamental es temporal: China puede introducir una licencia o una restricción de exportación en semanas, mientras que desarrollar una mina, una refinería, una nueva capacidad industrial o un proveedor alternativo requiere años. Durante ese periodo, la dependencia puede convertirse en una fuente de vulnerabilidad.
De este análisis se derivan dos implicaciones para la política europea. La primera es que cualquier medida comercial con una probabilidad significativa de represalia debería incorporar desde el inicio una evaluación de vulnerabilidad: qué sectores y países podrían convertirse en objetivo, qué empresas dependen de insumos chinos, qué inventarios existen y qué alternativas pueden activarse. Esta evaluación debe formar parte de la decisión de intervenir, y no hacerse después de que China responda. La segunda es institucional. Si la política comercial se decide conjuntamente, pero los costes de la respuesta pueden concentrarse en unos pocos Estados miembros, la UE necesita mecanismos de solidaridad que reduzcan esos costes y eviten que China pueda debilitar la posición común actuando sobre los países más expuestos.
Reducir estas vulnerabilidades no significa buscar la autosuficiencia. La estrategia debe ser selectiva: diversificar aquellos cuellos de botella en los que coincidan una elevada concentración en China, pocas posibilidades de sustitución y un impacto económico o estratégico elevado. La interdependencia sigue siendo beneficiosa cuando existen alternativas; se convierte en una vulnerabilidad cuando la interrupción de un único proveedor puede paralizar una cadena de producción.
4. De las importaciones a las fábricas: qué debe hacer España
La segunda gran transformación analizada en el trabajo es el paso de las importaciones a la inversión productiva. El flujo de inversión directa china en la UE y el Reino Unido alcanzó 16.800 millones de euros en 2025, el nivel más alto desde 2018, y la inversión de nueva planta marcó un récord de 8.900 millones. Las baterías y el vehículo eléctrico ocupan un lugar central en esta nueva fase.
España se ha convertido en uno de sus destinos relevantes. La base de datos construida para este trabajo identifica alrededor de 14.500 millones de euros en operaciones completadas, proyectos en construcción y anuncios de inversión china desde 2019, la gran mayoría concentrados desde 2024. Pero la cifra agregada puede inducir a error: unos 1.700 millones corresponden a operaciones ya completadas, 6.100 millones a proyectos en construcción y 6.800 millones a anuncios todavía no materializados. La variable relevante no es cuánto se anuncia, sino cuánto acaba ejecutándose.
España tiene razones para mantener una posición abierta hacia estas inversiones. Como segundo productor de automóviles de la UE y sin un gran fabricante de capital nacional, puede beneficiarse de nuevas plantas, mayor competencia, más capacidad productiva y una cadena de baterías más amplia. Pero apertura no significa aceptación incondicional ni justifica subvencionar cualquier proyecto.
El trabajo propone cuatro filtros para valorar estas inversiones. El primero es el valor añadido que realmente permanece en España frente al simple ensamblaje. El segundo es el arraigo y la autonomía operativa de la planta respecto de la matriz: quién controla las licencias, el software, los proveedores y el conocimiento necesario para mantener la producción. El tercero es el uso del dinero público: las ayudas deben vincularse a inversión ejecutada y a hitos verificables, no a anuncios. El cuarto son los riesgos de seguridad y las dependencias críticas.
Esta distinción debe reflejarse también en los instrumentos utilizados. Las condiciones industriales sobre inversión, empleo, formación, proveedores o autonomía operativa deben imponerse a través de las ayudas públicas y aplicarse con independencia de la nacionalidad del inversor. El control de inversiones debe reservarse, en cambio, para riesgos concretos de seguridad, salud u orden público. Utilizar el screening para exigir contenido nacional o transferencia tecnológica confundiría dos instrumentos con objetivos distintos.
España debería adaptar además su régimen de control de inversiones a la nueva forma que está adoptando la inversión china. El artículo 7 bis de la Ley 19/2003 está construido en torno al cambio de titularidad o de control en sociedades existentes, y no en torno a la creación de capacidad productiva. Una parte creciente de los proyectos actuales son, sin embargo, nuevas plantas o ampliaciones realizadas por filiales ya controladas por el inversor extranjero. El trabajo propone cubrir expresamente estas nuevas instalaciones y ampliaciones sustanciales en sectores estratégicos, con umbrales, exenciones y criterios previsibles, sin someter por ello a autorización cualquier inversión de nueva planta.
La conclusión no es elegir entre “China sí” o “China no”. Tampoco consiste en responder a cada avance chino con un nuevo arancel o en competir por cada fábrica mediante mayores subvenciones. La clave es utilizar cada instrumento para el problema que realmente puede resolver. En comercio, hay que distinguir competencia de distorsión y proteger solo cuando la intervención esté justificada, sea temporal y permita un ajuste. Frente a la coerción, hay que anticipar vulnerabilidades y repartir los costes de la respuesta. En inversión, la apertura debe ser la regla, la condicionalidad debe acompañar al dinero público y el screening debe reservarse para los riesgos de seguridad.
Para España, la pregunta decisiva no es cuánto capital se anuncia, sino cuánto se ejecuta, qué funciones productivas permanecen en el país, qué dependencias genera el proyecto y qué capacidad de control adquiere el inversor.
Referencia
Arnal, J. (2026). “De las importaciones a las fábricas: la UE y España ante el nuevo desafío de China” FEDEA, Documento de Trabajo no. 2026-06. Madrid.
