De acuerdo con la Ley del Gobierno (ley 50/1997), los proyectos de normas legales estatales han de ir acompañados de una memoria técnica (formalmente, memoria del análisis de impacto normativo) que cabría considerar, al menos potencialmente, como un informe de evaluación ex ante.[1] Este informe, cuyo contenido se regula en el Decreto Ley 931/2017, ha de ser preparada por el departamento responsable de la redacción de la norma y ha de incluir, entre otras cosas, una justificación de su necesidad y un análisis de su impacto jurídico, económico y presupuestario, así como de sus costes de cumplimiento. En el caso de los decretos y real decreto-leyes, la ley permite que la memoria técnica tenga carácter abreviado, pero exige que incluya, entre otras cosas, el análisis del impacto presupuestario del texto legislativo al que acompaña (DL 931/2017, art. 3).
Lamentablemente, las memorias técnicas y económicas de las leyes se han convertido en muchos casos en puros trámites formales que se solventan a posteriori, con el núcleo del proyecto ya redactado, y que rara vez sirven, por tanto, como filtros para descartar proyectos de baja calidad o para mejorar su diseño. Un excelente ejemplo de esto es la parte de la Memoria de la Ley 21/2021 (MISSM, 2021) que inicia la reciente reforma de las pensiones dedicada a los incentivos para la prolongación voluntaria de la vida laboral, a cuyo éxito el Gobierno fía en buena parte la viabilidad financiera del conjunto de la reforma.
Según el informe citado, el MISSM confía en que el aumento en la incidencia de la jubilación demorada en respuesta a tales incentivos genere un ahorro para el sistema público de pensiones de 1,61 puntos de PIB en 2050 (p. 85), absorbiendo así casi la mitad del coste incremental de la primera parte de la reforma (la vuelta a la indexación de las pensiones con el IPC y la supresión del llamado factor de sostenibilidad). Esta cifra se apoya en una encuesta realizada por el MISSM en la que se pregunta a una muestra de trabajadores sobre su disposición a retrasar voluntariamente su jubilación en respuesta a una compensación que podría ser un pago único a tanto alzado o una mejora de su pensión, en función del nivel (alto, medio o bajo) de tal compensación (MISSM, pp. 82-3). Los resultados indicarían que la disposición a demorar la jubilación sería mayor en respuesta a un pago único que a un incremento de la pensión. En el caso del pago único, algo más del 20% de la muestra declara que pospondría su jubilación con seguridad si se ofrece una compensación “media” o “alta”, mientras que un 40% adicional lo ve probable. Lamentablemente, la Memoria no ofrece ninguna información sobre la muestra de la encuesta y no recoge el texto exacto de sus preguntas, con lo que no se conocen ni la cuantía de las compensaciones ofrecidas en cada uno de los tres casos hipotéticos que se contemplan ni la duración exigida de la demora (si la hubiera).
Del resultado de la encuesta se pasa sin explicación alguna a un cuadro en el que se recogen tres posibles escenarios (Tabla 18, pp. 84-5) en función del porcentaje de trabajadores que aceptarían demorar su jubilación, distinguiendo entre el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (RETA) y el Régimen General (RG) de la Seguridad Social y se muestra el incremento resultante de la edad media de jubilación en cada uno de ellos bajo el supuesto de que la demora media es de tres años. De aquí se salta, también sin ninguna explicación, a un nuevo cuadro (Tabla 19 en la p. 85 de la Memoria) en el que se muestra la reducción estimada del gasto en pensiones en 2050 y otros años seleccionados para cada uno de los tres escenarios y se recoge también, presumiblemente como referencia para tal estimación, el impacto esperado de aumentar en 10 puntos la tasa de empleo de los mayores de 54 años según el último Ageing Report de la Comisión Europea (MAE, 2021, pp. 35-37). El Cuadro 1 recoge los principales datos de estas dos tablas.
Cuadro 1: Escenarios contemplados en la Memoria de la Ley 21/2021 sobre el impacto de los incentivos a la demora de la jubilación sobre el gasto en pensiones en 2050
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| retraso edad media jublación | efecto sobre gasto/PIB | |
| Escenarios contemplados: % de trabajadores que demoran 3 años | ||
| E1: 40% RETA y 40% RG | 1,2 | -1,13% |
| E2: 45% RETA y 45% RG | 1,3 | -1,28% |
| E3: 50% RETA y 60% RG | 1,7 | -1,61% |
| Estimación de referencia, Ageing 21: | ||
| Incremento en 10 pp de la tasa de actividad de la población 54+ | -2,70% |
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– Fuente: MISSM (2021), Tablas 18 y 19, pp. 84 y 85.
Lo que no hace la Memoria es explicar cómo se pasa del retraso en la edad media de jubilación de la segunda columna al efecto sobre el gasto en pensiones de la tercera utilizando las estimaciones del Ageing recogidas en la última fila del Cuadro 1. De hecho, la transición entre las dos tablas se “explica” con un escuetísimo e insatisfactorio “Los escenarios presentados favorecen la siguiente secuencia estimada de ahorro:” (p. 85).No está claro, por otra parte, que la proyección del Ageing sea la referencia más adecuada para aproximar los efectos de una mayor incidencia de la jubilación demorada, o al menos sus efectos netos, pues en ella se supone presumiblemente que los trabajadores que permanecen más tiempo en el mercado laboral continúan cotizando hasta que se jubilan, lo que no sería cierto en el caso de la jubilación demorada.
Aunque la Memoria no se decanta explícitamente por ninguno de los tres escenarios que se recogen en el Cuadro 1, por las declaraciones del Gobierno se deduce que se ha optado por el escenario más optimista, con una tasa de demora de casi el 60%, pero ninguna de las fuentes consultadas ofrece una justificación convincente de esta elección. De hecho, lo que sabemos sobre los resultados de la encuesta, resumido más arriba, exigiría una mayor prudencia. Incluso si nos creemos que ésta recoge exactamente la propensión de los trabajadores a posponer la jubilación (cosa más que dudosa), nos estaríamos situando en el caso más favorable posible, suponiendo que todos los que consideran probable ex ante un cierto curso de acción optarían realmente por él en la práctica.
Con independencia de las serias deficiencias de la Memoria que debería explicar en detalle cómo se llega a ella, la estimación del MISSM de los efectos presupuestarios de los nuevos incentivos a la demora de la jubilación resulta poco plausible. Puesto que el coste total de las nuevas pensiones de jubilación causadas durante un año ronda el medio punto del PIB, para llegar al punto y medio largo de ahorro que calcula el Ministerio habría que suponer que, ya no el 60% de los trabajadores sino todos ellos, optan por demorar la jubilación durante tres años (más allá de la creciente edad de jubilación que supone el Ageing Report), un resultado espectacular que parece muy poco probable. Además, el cálculo ignora por completo el coste de las compensaciones por la demora de la jubilación, sea en forma de pagos únicos, que reducirían en torno a un tercio el ahorro neto para el sistema de forma inmediata (véase la sección 4 del Anexo), o de mayores pensiones, cuyo coste iría creciendo con el tiempo y terminaría siendo mucho mayor a largo plazo que el de los pagos únicos (véase la sección 5 del texto).
Las memorias de impacto del resto de las normas en las que se ha plasmado la reciente reforma de pensiones, cuando se puede acceder a ellas, no son de mejor calidad que el documento que acabamos de repasar y constituyen, por lo tanto, una base sumamente endeble sobre la que apoyar las estimaciones de los efectos financieros del cambio normativo analizado. Así pues, el Parlamento español ha tenido que discutir y ha terminado aprobando una importantísima reforma sin disponer de los elementos necesarios para valorar su impacto presupuestario de una forma fiable. Como mínimo, esto no parece la forma más prudente de proceder.
Para evitar problemas de este tipo en el futuro, convendría que, como proponía el GTMC en el informe ya citado (de la Fuente et al, 2021, p.15), una de las tareas de la Agencia prevista en la nueva ley de evaluación de políticas públicas fuera la de filtrar las memorias técnicas de las normas con mayor impacto presupuestario para asegurarse de que éstas cumplen unos estándares mínimos de claridad y competencia técnica. Si no considera bien fundadas las principales conclusiones del informe o tiene dudas sobre aspectos esenciales de su metodología, la Agencia de Evaluación debería tener la facultad de “devolver” la norma a su departamento promotor con el fin de que éste revise la memoria y el propio proyecto o, en su caso, le dé curso igualmente, pero adjuntando al expediente un informe justificativo que responda explícitamente a las cuestiones planteadas por la Agencia.
Referencias
de la Fuente, A. (coordinador), G. de Rus, M. Fernández, M. A. García, M. Jansen, S. Jiménez, A. Novales, J. Onrubia, J. Pérez Renovales, E. Sastre y J. Sicilia (2021). “La evaluación de políticas públicas en España: antecedentes, situación actual y propuestas para una reforma.” Informes y papeles del Grupo de Trabajo Mixto Covid-19. FEDEA Policy Paper no. 2021-09. Madrid. https://bit.ly/3mnb4Y5
de la Fuente, A. (2023). “Los efectos presupuestarios de la reforma de pensiones de 2021-23: ii) Incentivos a la demora de la jubilación y nuevo sistema de cotización de los trabajadores autónomos.” FEDEA, Estudios sobre la Economía Española no. 2023-11. Madrid.
Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, Gobierno de España (MAE, 2021). Aging Report 2021. Country fiche, Spain.
Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (MISSM, 2021). Memoria del análisis de impacto normativo del Anteproyecto de ley de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones.
[1] Para más detalle, véase de la Fuente et al (2021).
