El Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (MISSMI) ha publicado recientemente sus proyecciones de la evolución del gasto público en pensiones hasta 2070, cumpliendo así uno de los hitos previstos en relación con el Plan de Recuperación pactado con las instituciones europeas. El informe del MISSMI (2023a) dibuja un panorama optimista sobre las perspectivas financieras de nuestro sistema público de pensiones tras la reciente reforma, que según los cálculos del Ministerio tendrá un efecto prácticamente nulo sobre su saldo presupuestario medio en el período 2022-2050.
Desafortunadamente, las proyecciones del MISSMI resultan, a nuestro entender, poco plausibles. Según mostraremos en esta nota, que resume un reciente informe de un amplio grupo de especialistas publicado por Fedea, las proyecciones se apoyan en estimaciones poco documentadas y sorprendentemente favorables de los efectos de ciertos componentes de la reforma sobre los ingresos y gastos del sistema público de pensiones, así como en escenarios macroeconómicos y demográficos más optimistas que los de otras instituciones.
En el informe se comparan las nuevas proyecciones de gasto en pensiones del MISSMI con resultados tomados fundamentalmente del último informe del Aging Working Group de la Comisión Europea y de las recientes estimaciones de Fedea. Mientras que el Ministerio prevé que la reforma, en su conjunto, tendrá un efecto moderado sobre el saldo presupuestario del sistema de pensiones, que alcanzaría las seis décimas de punto del PIB en 2050 y sería prácticamente nulo en promedio entre 2022 y 2050, nuestros cálculos apuntan a un deterioro mucho más intenso de tal saldo, que rondaría el punto y medio en promedio y excedería los 3,5 puntos en 2050. En cuanto al gasto en pensiones, neto de nuevos ingresos, el Ministerio prevé que se situará holgadamente por debajo del umbral máximo del 13,3% establecido en el nuevo MEI mientras que nuestros cálculos sugieren que el umbral se excedería ya de entrada, lo que previsiblemente obligará a tomar medidas correctivas ya en la primera evaluación del sistema, prevista para dentro de dos años.
Los efectos de los incentivos a la jubilación demorada y la reforma del RETA
Buena parte de las discrepancias tienen su origen en estimaciones muy distintas de los efectos presupuestarios de los nuevos incentivos a la demora voluntaria de la jubilación y de la reforma del sistema de cotización del Régimen Especial de Trabajadores autónomos. En ambos casos el informe del Ministerio parece ignorar estas medidas tienen un coste en la forma de mayores pensiones futuras.
De acuerdo con el informe del MISSMI (pp. 69 y 70) los incentivos al alargamiento de la carrera laboral se traducirán en un aumento gradual de la edad media de jubilación que comportará un ahorro creciente del gasto en pensiones. En 2050 se espera que la edad media de jubilación se haya incrementado en 1,6 años como resultado de los nuevos incentivos, con un ahorro de 1,41 puntos de PIB en el gasto en pensiones. El retraso estimado en la edad de jubilación se apoya en una encuesta del propio Ministerio, de la cual ni siquiera se conoce el texto exacto de las preguntas o el tamaño y composición de la muestra. El MISSMI tampoco explica cómo se pasa de la demora de la jubilación al ahorro en el gasto en pensiones; solamente enuncia el resultado. Una buena referencia, a estos efectos, es el coste de las nuevas pensiones de jubilación causadas durante un año (en torno a medio punto de PIB), que es el ahorro derivado de la demora de un año en la edad media de jubilación. Apoyándonos en este dato observado, el ahorro bruto sería muy inferior al efecto estimado por el Ministerio, y de aquí todavía habría que deducir el coste de los incentivos ofrecidos, sea en forma de pago único o de mayores pensiones futuras. En el mejor de los casos, nuestros cálculos apuntan a un ahorro neto total del 0,54% del PIB, menos de la mitad del que se estima en el informe del MISSMI.
En cuanto a la reforma del RETA, el informe del MISSMI (pp. 82-4 y 119-20) prevé un flujo creciente de nuevos ingresos que se situará en 0,6 puntos de PIB en 2050 sin efecto alguno, al parecer, sobre el gasto en pensiones de autónomos en esa fecha. Una vez más, no se ofrece detalle alguno sobre el cálculo, pero los datos que aporta el propio Ministerio sobre la distribución de las cotizaciones actuales de los autónomos y sus ingresos declarados apuntan a una estimación mucho más baja del incremento bruto de cotizaciones. A este reducido incremento habría que deducirle un flujo, creciente, de mayor gasto en pensiones, lo que dejaría la ganancia neta prácticamente en cero hacia 2050.
El impacto de otras reformas sobre los ingresos y del aumento de las cotizaciones sobre el empleo
El informe del MISSMI no sólo estima los efectos sobre los gastos e ingresos del sistema público de pensiones de las medidas que integran la reciente reforma del propio sistema, sino también los de otras reformas o medidas ajenas al mismo, concluyendo que éstas generan un margen no despreciable de nuevos ingresos netos (en torno a 6 décimas de punto de PIB, tanto en 2050 como en promedio desde ahora hasta esa fecha) que pueden utilizarse para financiar un mayor gasto en pensiones.
Puesto que estos posibles efectos no serían consecuencia de la reciente reforma de pensiones, no está claro por qué deberían dedicarse a financiar un mayor gasto en pensiones en lugar de a otras prioridades de gasto. Su fundamentación, en cualquier caso, deja bastante que desear. Así, por ejemplo, la estimación del impacto de la reciente reforma laboral sobre los ingresos por cotizaciones (un respetable 0,3% del PIB) se discute en tres líneas. En ellas se afirma que tal reforma ha reducido el desempleo estructural en medio millón de personas, apoyándose únicamente en un aparente desplazamiento de la curva que relaciona el crecimiento del PIB con la variación del desempleo (la llamada ley de Okun) que sería consistente con un deterioro del crecimiento de la productividad, lo cual no sería precisamente una buena noticia, entre otras cosas para los salarios y por lo tanto para las cotizaciones.
Por otra parte, el informe supone en todo momento que el aumento de las cotizaciones sociales, que se incluye en la reforma, no tiene efecto alguno sobre la creación de empleo, incluso cuando tales subidas no se traducen en mayores pensiones y suponen por lo tanto un incremento de los impuestos “puros” sobre el trabajo en lugar de compensación diferida. Esta hipótesis resulta muy discutible dados los resultados de los múltiples estudios que analizan los efectos que sobre la actividad económica tienen los impuestos sobre el trabajo.
Unos escenarios demográfico macroeconómico muy optimistas
Los resultados del MISSMI también tienen mucho que ver con el optimismo de los escenarios demográficos y macroeconómico en los que se basan sus proyecciones. Como se ilustra en el Cuadro 1, el Ministerio se basa en unas proyecciones de población propias, notablemente más optimistas que las de Eurostat (EUROPOP2023), a pesar de que estas últimas son las que han de utilizarse en la evaluación periódica de la evolución del sistema prevista en la nueva ley. Sus proyecciones macroeconómicas también son más optimistas que las utilizadas en el último Ageing Report y resultan poco plausibles a la luz de la experiencia de las últimas décadas. El impacto de estas diferencias en los escenarios de partida es importante: el gasto total en pensiones en 2050 aumentaría del 15,65% al 16,9% del PIB si se utilizaran las proyecciones de población del EUROPOP2023, y si la productividad creciera de 2023 a 2050 a un ritmo anual del 1%, el gasto en pensiones aumentaría al 17,74% frente al escenario base del MISSMI.
Cuadro 1: Comparación de los escenarios del MISSMI con los de Eurostat
| ESCENARIO DEMOGRÁFICO | ||
| Proyecciones propias del MISSMI | Proyecciones Eurostat (EUROPOP2023) | |
| Flujos migratorios (2050) | 450.000 | 200.000 |
| Hijos por mujer | 5 hijos más por cada 100 mujeres | |
| Esperanza de vida a partir de los 665 y 67 años (2050) | 21,5 años | 22,6 años |
| Población entre 20 y 64 años (2050) | 28.000.000 | 26.000.000 |
| Población entre 15 y 74 años (2050) | 36.900.000 | 34.900.000 |
| Población total (2050) | 52.400.000 | 50.500.000 |
| ESCENARIO MACROECONÓMICO | ||
| Proyecciones propias del MISSMI | Proyecciones del Ageing Report 21 | |
| Tasa de desempleo entre 20 y 64 años (2050) | 5,5% | 7% |
| Tasa de crecimiento de la productividad | Aumenta del 1,2% de 2024 a 2030 al 1,5% de 2031 a 2040 y al 1,6% de 2041 a 2050 | Aumenta del 0,6% en 2019 al 1,1% en 2030, 1,8% en 2040 y 1,7% en 2050 |
| Crecimiento del PIB potencial | 2% | 1,6,% |
En conclusión, según nuestro análisis las proyecciones del MISSMI se basan en proyecciones demográficas y macroeconómicas muy optimistas, ignorando los posibles riesgos a la baja, e infravaloran los efectos de la reforma sobre el gasto y el déficit presupuestario del sistema público de pensiones. Nuestros cálculos, por el contrario, apuntan a un crecimiento sustancial del gasto en pensiones durante las próximas décadas que se vería compensado sólo parcialmente por los incrementos de ingresos derivados de la reforma. Previsiblemente, la cláusula de salvaguarda del MEI introducida en la reforma obligará más pronto que tarde a tomar medidas correctivas que podrían tener efectos adversos sobre el crecimiento y el empleo. En caso contrario, el creciente déficit del sistema público de pensiones dejará poco margen para otras necesidades importantes de gasto.
Referencias
de la Fuente, A. (coordinador), M. Ayuso, J. I. Conde-Ruiz, E. Devesa, J. Díaz Giménez, J. Díaz-Saavedra, R. Doménech, I. Domínguez Fabián, L. Fuster, M. A. García Díaz, J. A. Herce, S. Jiménez, J. M. Marín Vigueras, C. Patxot,A. Sánchez Martín y F. Serrano (2023). “Notas sobre las proyecciones de gasto en pensiones del MISSMI.” Informes y papeles del Grupo de Trabajo Mixto Covid-19. FEDEA, Estudios sobre Economía Española no. 2023-31, Madrid
Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (MISSMI, 2023a). Proyecciones del gasto público en pensiones. España. Madrid, Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social.
