Modernización de las Administraciones públicas

Una buena Administración pública, que sirva al interés general con eficacia, eficiencia, equidad y transparencia, es una pieza imprescindible para el buen funcionamiento de una sociedad moderna, incluyendo su desempeño económico y su bienestar social.

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En el caso español, la necesidad de una reforma de la Administración que nos acerque a este ideal ha sido ampliamente reconocida desde hace décadas y, aunque en el pasado se ha elaborado algún plan de modernización de la Administración, nunca han fructificado.

En este contexto, Fedea ha publicado recientemente un informe de Grupo de Trabajo Mixto Covid-19, coordinado por Alfonso Novales (UCM), en el que se recogen algunas reflexiones y propuestas sobre la necesaria reforma de las administraciones públicas españolas con el ánimo de contribuir a concretar y mejorar las medidas que se esbozan en el componente 11 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia español, dedicado a la Modernización de las Administraciones públicas.

El documento comienza estableciendo los objetivos que debe perseguir una estrategia de modernización de la Administración pública española. Tras apuntar algunas deficiencias de dicho componente del Plan de Recuperación, se lleva a cabo una valoración de la gestión de recursos humanos en la Administración, así como de las posibilidades que ofrece la digitalización de los procesos administrativos. Seguidamente, se ofrecen algunas reflexiones sobre la orientación que debiera tener la colaboración público-privada y se destaca el retraso en la implementación de los compromisos de transparencia recogidos en los sucesivos Planes de Gobierno Abierto. Finalmente, se hace una valoración del marco institucional de control económico-financiero de la actividad del sector público y se avanza una propuesta de reforma del mismo. El informe destaca que la reforma de la Administración no puede consistir en un cambio de normativa, sino en un buen diseño y una aplicación rigurosa de la misma.

Algunas de las principales conclusiones del informe son las siguientes:

Recursos humanos

El informe destaca el elevado grado de envejecimiento de las administraciones públicas españolas, que previsiblemente perderán por jubilación casi un tercio de sus efectivos en la próxima década. La situación exige un plan estratégico de renovación de recursos humanos que debería tener como uno de sus objetivos remediar los acusados déficits actuales en capacidades técnicas, digitales y de gestión. Para atraer el talento necesario, es imprescindible revisar la estructura salarial y de puestos de trabajo, de modo que se ofrezca  una carrera profesional más atractiva y competitiva con el sector privado.

Es también urgente profesionalizar las tareas de los directivos públicos y dotarles de las herramientas imprescindibles para una gestión efectiva del personal, incluyendo la capacidad de penalizar malos comportamientos, premiar los buenos desempeños, y flexibilizar el uso de los recursos humanos en función de las necesidades del conjunto de la administración, facilitando los trasvases temporales o permanentes de personal entre distintos servicios o centros de trabajo. Por su parte, los consejeros de las empresas públicas deberían nombrarse mediante mecanismos transparentes y objetivos de selección basados en criterios de mérito, donde prime el conocimiento del sector y la capacidad de gestión.

Digitalización

La digitalización de la Administración pública es necesaria para agilizar sus servicios y mejorar su calidad, reducir costes y facilitar un mejor aprovechamiento de los datos generados en el curso de sus actividades. Pero la digitalización, por sí sola, no garantiza la mejora del servicio y es importante trabajar para evitar el riesgo de exclusión de una parte significativa de la población, que no dispone de los medios o las habilidades para acceder telemáticamente a los servicios públicos.

Es preciso simplificar los trámites administrativos de todo tipo, que son excesiva e innecesariamente complicados en su mayoría, y facilitar su resolución digital siempre que sea posible. Es imprescindible mejorar la coordinación de los distintos niveles de nuestras administraciones públicas, aclarando la confusión competencial que se produce en muchos casos entre los distintos niveles del Estado, y respetando la unidad de mercado en todo el territorio nacional.

Colaboración público privada

Es necesario introducir cambios en el sistema concesional que mejoren el reparto de riesgos entre el sector público y el sector privado, de acuerdo con las ventajas comparativas de cada uno.

Un funcionamiento correcto del sistema de colaboración público-privada requiere dirigirlo hacia el logro de objetivos socialmente deseables previamente identificados, definir las tareas necesarias para conseguirlos, recabando información de quienes puedan colaborar en identificar tales estrategias. El sector público debe invertir en innovación e incentivar que el sector privado también lo haga, gobernando el proceso de modo que el beneficio social para el conjunto de los ciudadanos sea positivo. No se trata de que el sector público asuma tareas productivas, sino de que abra caminos intentando, mediante los incentivos adecuados, que las inversiones y actuaciones del sector privado vayan orientadas hacia una senda de crecimiento en línea con los objetivos trazados.

Transparencia y participación ciudadana

El Portal de Transparencia incluye memorias de impacto normativo (MAIN) de las nuevas normas, como estipula la ley de Transparencia, aunque es difícil saber si están todas. Generalmente, estas memorias parecen estar confeccionadas de modo mecánico, y no contienen la información que debieran (el posible impacto de la nueva norma, las consultas realizadas y los dictámenes solicitados y consultados para su elaboración, así como la incidencia que tiene sobre las normas ya existentes). Para reforzar nuestro proceso legislativo, sería crucial dar más peso al análisis de impacto social y económico de cada norma que pase por el Congreso.

Es necesario reforzar la normativa que garantiza el acceso de los ciudadanos a documentos e información que deberían ser públicos y la mejora de los mecanismos de comunicación con las administraciones, incluyendo las consultas públicas relativas a normas en elaboración. Los ministerios deben cumplir las resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, absteniéndose de abrir litigios judiciales contra las mismas.

A pesar de haberse aprobado ya el IV Plan de Gobierno Abierto (como se recuerda en la Reforma C11.1), el único cauce de comunicación con los distintos ministerios consiste en muchos casos en una dirección de correo electrónico de “Quejas y Sugerencias”. Esto es especialmente relevante para investigadores, centros y grupos de investigación, que no tienen acceso a los niveles de la Administración con los que pudieran actuar como interlocutores, comunicando posibles propuestas, evaluaciones, y conclusiones de sus análisis.

Las consultas convocadas previamente a la elaboración de cualquier proyecto de ley o reglamento, de acuerdo con la ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, suelen tener plazos cortos, y no se dispone de un medio centralizado que recoja la información relativa a las mismas. Además, la ausencia de respuesta de la Administración a los informes de valoración de los objetivos y medios propuestos que puedan aportarse desincentiva la participación en dichos procesos, que queda reducida a términos puramente nominales.

Mecanismos de control económico-financiero del sector público

En España, el sistema de control de la actividad económico-financiera está diseñado para detectar e impedir el uso indebido de los recursos públicos, más que para evaluar y asegurar la calidad de los servicios o la eficacia y eficiencia de las actuaciones públicas. Además, los procedimientos de control suelen centrarse en la fiscalización previa y exhaustiva de las actuaciones públicas, lo que tiende a retrasar o incluso a paralizar la actividad administrativa, con los consiguientes retrasos y costes para el público. Para remediar estos problemas, sería necesario ir hacia un modelo basado en controles aleatorios o selectivos ex post y más centrado en la calidad de los resultados.

En las actividades propias de la Administración General, de carácter no provisor, el esquema de control previo debería tener un alcance limitado a los aspectos indispensables, tales como la comprobación de los requisitos establecidos para la adecuación de los créditos presupuestarios disponibles de cara a su ejecución. Para el resto de requisitos legales, consideramos fundamental trasladar a posteriori las actividades de supervisión, que además deben englobar los aspectos económicos de la gestión propios de ese tipo de actividades no provisoras.

El cambio propuesto en las tareas del control, con una presencia mayoritaria de las auditorías ex post, permitiría desplazar el modelo de control hacia la “lógica de los resultados”. Esto permitiría el desarrollo de una gestión pública flexible y con tiempos de respuesta más cortos, a la vez que promovería un uso más eficiente de los recursos públicos. En particular, la auditoria ex post debe ser compatible con un seguimiento relativamente frecuente de toda actuación pública, que permitiese ajustar su puesta en práctica, si fuese necesario, por haberse producido cambios en el entorno en que se lleva a cabo.

Doctor en Ciencias Económicas por la Universidad de Pennsylvania, investigador del Instituto de Análisis Económico del CSIC y Director ejecutivo de Fedea.

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