Un progreso duradero requiere confianza entre los distintos agentes sociales y, en particular, entre los sectores público y privado, y entre la administración y los ciudadanos a los que sirve. Dicha confianza se ha de basar en la transparencia de las actuaciones públicas, la eficiencia de la administración pública, siempre actualizada respecto de las tecnologías y métodos de servicio más novedosas, y su estricto cumplimiento de las normas.
Fedea viene mostrando regularmente su convencimiento acerca de la relevancia de estas cuestiones. En esta ocasión recogemos, sin ningún ánimo de exhaustividad, las reflexiones de un amplio grupo de colaboradores sobre algunas de las cuestiones que pueden ser causa de ineficiencia en diferentes aspectos de la gestión pública, aportando propuestas para su resolución (Los ciudadanos ante la administración: reflexiones críticas y recomendaciones). Confiamos que el análisis y las recomendaciones que presentamos puedan ser útiles para mejorar el desempeño de nuestras administraciones.
Los temas escogidos por los diferentes autores se estructuran en varias secciones: 1) la calidad de la regulación y su transparencia; 2) el acceso a la administración y su servicio a los ciudadanos; 3 y 4) el diseño y evaluación de las políticas públicas; 5) análisis de las políticas públicas de empleo, de ciencia, y de inversión; 6) análisis del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, en la mitad de su período de desarrollo.
Desde la heterogeneidad de los temas tratados, emerge repetidamente la preocupación ante algunos aspectos insatisfactorios del funcionamiento y desempeño de las administraciones públicas, sobre los que se proponen algunas soluciones:
• La baja calidad normativa, que comienza con un descuido por la propia redacción de las leyes, muy evidente en algunas normas de reciente aprobación. El abuso de los procedimientos de urgencia, sin necesidad, simplifica el proceso de aprobación normativo a costa de prescindir de informes que, aun no siendo vinculantes, no sería gratuito ignorar.
Los procesos de consulta e información pública con los sectores potencialmente afectados por una normativa no son muy eficientes. Las memorias de análisis de impacto normativo (MAIN) debieran describir las alternativas regulatorias, los informes consultados en la preparación de la norma, las experiencias internacionales similares, y el mecanismo de evaluación previsto, como requiere la ley de Gobierno.
La frecuente modificación de normas genera inseguridad jurídica, especialmente si se hace mediante enmiendas a otras normas con las que no guardan relación. Las agencias de la administración responsables de la producción y la calidad normativa (Junta de Planificación y Evaluación Normativa, Oficina de Coordinación y Calidad Normativa) deberían realizar una tarea mucho más eficaz.
Un elemento de la mayor importancia para la calidad de la regulación, es la captación de talento por parte de la administración. A falta de una reforma integral del sistema, el informe realiza una serie de propuestas para conseguir ambos objetivos.
• Una década de Ley de Transparencia ha conseguido abrir la Administración pública y que los españoles se acostumbren a pedir cuentas, pero queda mucho por desarrollar y por mejorar. Es preciso reducir los tiempos de respuesta, mejorar la calidad de la información disponible e incrementar su cantidad y, sobre todo, que el gobierno no ignore las solicitudes de los ciudadanos. La Ley de Transparencia debería garantizar que los datos públicos puedan ser conocidos por los ciudadanos de manera ágil y sin intermediarios, pero no siempre es así. El reglamento de la ley nunca llegó a ser aprobado, a la espera de una supuesta reforma de la norma, que tampoco se llevó a cabo, ni está incluida en el nuevo Plan normativo para 2024.
A una mayor transparencia contribuiría asimismo una simplificación de los trámites administrativos de todo tipo; una mejora en la coordinación de los distintos niveles de nuestras administraciones públicas; un respeto a la unidad de mercado en todo el territorio nacional; un abandono del críptico lenguaje utilizado en las comunicaciones a los ciudadanos y en la redacción de las normas; facilitar el contacto de los ciudadanos con la administración; el pleno desarrollo de la ventanilla única y de la administración digital.
• La Ley de Institucionalización de la Evaluación de las Políticas Públicas de 2022 no ha sido desarrollada ni se han constituido las agencias introducidas en ella. Deberían crearse programas de formación de personal especializado para dichas agencias, y reforzar el papel de las MAIN, como evaluación ex-ante, que deben ajustarse a lo establecido en la ley de Gobierno. Toda ley debiera establecer el proceso de recogida de datos para su evaluación posterior, haciendo públicos los resultados obtenidos. Las administraciones deben facilitar a los investigadores el acceso a los datos que permitan llevar a cabo procesos de evaluación.
Proponemos profundizar en el análisis coste-beneficio de las políticas públicas, herramienta indispensable para un gobierno que persiga el bien común, sin confundirlo ni con un estudio de impacto, ni con el análisis financiero para el que sólo cuentan los ingresos y los costes del promotor.
Los centros gestores deben disponer de unidades encargadas de establecer los procedimientos para la obtención de información en la fase de diseño de los programas que articulan las políticas públicas, y dar soporte a los órganos encargados de las evaluaciones ex ante de los programas y proyectos de su ámbito sectorial de actividad.
• La colaboración público-privada está desincentivada por una ineficiente distribución de riesgos, y por la falta de confianza mutua, a pesar de que favorece una mayor atracción de recursos financieros y su más eficiente aplicación, incorpora soluciones innovadoras en el diseño y ejecución de los proyectos, y permite disponer de más personal especializado para la consecución de unos determinados objetivos, mayor agilidad procedimental. Para obtener las potenciales ganancias de eficiencia se requiere una adecuada distribución de riesgos y un sistema institucional con credibilidad y transparencia, con una Administración que actúa sujeta a normas razonables en cuanto al diseño de los contratos y al sistema de valoración de estos para la selección de la oferta ganadora, dando así seguridad jurídica.
• Análisis de algunas políticas específicas
o Políticas activas de empleo: el Servicio Público de Empleo no ha conseguido en ningún momento su objetivo, logrando menos del 3% de inserciones laborales, la mayoría en el sector público, y las empresas no confían en sus servicios. El informe propone una mejor distribución de competencias entre administraciones, que responda a un diseño global de la prestación, y permitir que las comunidades autónomas ajusten los programas a sus necesidades concretas. Debe establecerse un intercambio de información entre administraciones públicas, especialmente para los registros de la Seguridad Social.
o El informe propone también incorporar al análisis coste-beneficio de políticas una evaluación del impacto distributivo de las inversiones públicas y una identificación más precisa de los territorios que se benefician de o se ven negativamente afectados por los proyectos.
o Política científica: La evidencia empírica disponible muestra la relación entre la capacidad innovadora de los países y su nivel de excelencia científica, lo que sugiere que los problemas relacionados con la “transferencia” de conocimiento y la innovación no se pueden resolver con una simplista actualización de la normativa reguladora, sin efectuar previamente un análisis contrastado entre los resultados de la actividad científica y su capacidad para contribuir a resolver problemas en todos los ámbitos, incluidos el científico y el educativo.
• El Plan de Recuperación (PRTR) tiene objetivos muy ambiciosos y, sin embargo, no tiene establecido ningún sistema de evaluación de impacto de sus actuaciones; únicamente la supervisión contable por medio del Tribunal de Cuentas y la Intervención General del Estado. Los objetivos del PRTR, establecidos cualitativamente en 4 ejes transversales, permiten justificar una gama amplísima de actuaciones, mientras que la ausencia de objetivos cuantitativos impide hacer un seguimiento riguroso y devalúa la posible evaluación ex-post del Plan.
La información proporcionada sobre el PRTR es un ejemplo de mala práctica: se proporciona en ocasiones una información exhaustiva (30.000 convocatorias), sin estructurar, lo que impide analizar las diferentes áreas de actuación. No está claro si el presupuesto ha sido ejecutado, o simplemente asignado a determinada convocatoria. Tampoco disponemos de información acerca de los solicitantes de cada convocatoria, ni tampoco de los criterios utilizados para su resolución.
La preocupación principal respecto del PRTR parece ser la ejecución del gasto en los periodos establecidos para ello, apoyándose, entre otras cosas, en planes que requieren un gran presupuesto (PERTES) y en la descentralización presupuestaria hacia las CCAA, quienes deben ejecutar el gasto.
Aunque los aspectos tratados en el documento “Ciudadanos ante la administración: reflexiones críticas y recomendaciones” tienen mayoritariamente una naturaleza institucional, condicionan por completo los resultados de las actuaciones de carácter económico. Deben considerarse, por tanto, un elemento explicativo de la reducida productividad de nuestra economía, que viene separándose sistemáticamente, desde finales del siglo pasado, de la evolución seguida en Europa.
Adicionalmente, una buena Administración pública, que sirva al interés general con eficacia, eficiencia, equidad y transparencia, es una pieza imprescindible para el buen funcionamiento de una sociedad moderna, por su desempeño económico, pero, sobre todo, por el nivel de bienestar social que proporciona. Difícilmente puede alcanzar un país una senda de progreso sostenido si no cuenta con una administración eficaz al servicio de los ciudadanos.
