La tentación de los impuestos a la carta (i)

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La medida estrella del reciente debate sobre el estado de la nación ha sido el anuncio de la introducción de sendos impuestos, de carácter transitorio y extraordinario, sobre las grandes empresas energéticas y entidades financieras, con los que se espera recaudar en torno a 3.500 millones de euros anuales durante dos años que servirían para financiar en parte las medidas adoptadas por el Gobierno para paliar los efectos de la guerra de Ucrania.

A la espera de la letra pequeña de ambos tributos, la introducción de impuestos “a la carta” sobre determinados sectores o empresas (más allá de los necesarios para la corrección de posibles externalidades negativas) no suele ser una buena idea porque plantea problemas legales y de equidad e introduce un elemento de inseguridad jurídica que no contribuye precisamente al fomento de la actividad económica. De acuerdo con la Constitución Española, los impuestos han de gravar la capacidad económica y esto ha de hacerse de una forma que respete el principio de igualdad.1 En el caso de la tributación de sociedades, la norma apuntaría a una base imponible ligada preferentemente al volumen de beneficios y a un tipo o escala de gravamen uniforme entre sectores. Según aumentan sus beneficios, las empresas deberían pagar más impuestos, pero al menos en principio, dos empresas con beneficios similares deberían pagar impuestos parecidos, pertenezcan o no al mismo sector. En caso contrario, estaríamos introduciendo diferencias de trato arbitrarias y difíciles de justificar entre sectores y, por tanto, entre sus respectivos stakeholders (accionistas, consumidores y trabajadores), sobre los que recaerá en última instancia la carga efectiva del tributo. Podría haber motivos para desviarse del principio de igualdad de trato en circunstancias muy tasadas, pero si se opta por hacerlo, las razones deberán ser sólidas y explicarse muy bien para evitar una apariencia de arbitrariedad que tendería a espantar a empresarios e inversores ante el temor a que sus futuros beneficios puedan ser también “minorados” arbitrariamente a capricho del Gobierno de turno.

Los motivos que suelen aducirse para establecer impuestos extraordinarios generalmente tienen que ver con la existencia de beneficios extraordinarios o “caídos del cielo”, esto es, de beneficios atípicamente elevados causados por circunstancias exógenas, cuya minoración, se argumenta, no generaría distorsiones por tratarse de rentas accidentales y/o podría ser necesaria para financiar políticas sociales o compensaciones a otros sectores o colectivos que se ven afectados de forma negativa por el mismo shock exógeno.2 Con énfasis en la cuestión de la equidad, este viene a ser también el argumento invocado por el Gobierno español en el presente caso para justificar los nuevos impuestos que pretende introducir. Así se desprende del discurso del Presidente en el Debate sobre el Estado de la Nación, en el que se hace referencia a la necesidad de que “las consecuencias de la guerra se repartan de forma justa” y, en un tono más demagógico y populista, se proclama la determinación del Gobierno de impedir “que haya empresas o individuos que se aprovechen de la crisis para amasar mayor riqueza a expensas de la mayoría” (PdG, 2022, p. 13).

¿Tiene mérito el argumento del Gobierno? En el caso de los bancos, ciertamente no lo parece. Aquí los supuestos “beneficios extraordinarios” provendrían de las incipientes subidas de tipos de interés que se están comenzando a registrar en los últimos meses, pero tales subidas son sólo el comienzo de una cierta vuelta a la normalidad tras un largo y atípico período de tipos de interés negativos. En cualquier caso, además, resulta complicado hablar de “beneficios extraordinarios” en un sector caracterizado en los últimos años por sus estrechos márgenes y por una rentabilidad sobre fondos propios reducida e incluso inferior a su coste de capital.3

En el caso de las empresas energéticas, las conclusiones han de ser más matizadas. Aquí sí podría hablarse con cierta propiedad de “beneficios caídos del cielo”, especialmente en el caso de los generadores eléctricos que no utilizan combustibles fósiles, cuyos costes no han subido mientras sus precios de venta en el mercado spot han llegado a multiplicarse por seis en meses recientes. En estas circunstancias hay seguramente margen para actuaciones temporales y modulables, como el mal llamado tope al gas, que ayuden a mitigar el shock redistribuyendo parte de las rentas de los generadores inframarginales hacia los consumidores domésticos e industriales, distorsionando lo menos posible el funcionamiento del mercado.

Sin embargo, el diseño de los posibles mecanismos de extracción de rentas ha de hacerse con cuidado por varios motivos.4 Uno de ellos es que al menos parte de los presuntos beneficios caídos del cielo pueden no haberse materializado, o haberse trasladado a otros sectores, a través de contratos a plazo con precios fijados antes del shock o mediante coberturas de futuros. Otro es que, dado que ya están operativos o en tramitación cuatro mecanismos de gravamen o extracción de rentas en el sector eléctrico o energético, incluyendo el mencionado tope al gas, no está nada claro que un impuesto adicional sea necesario, al menos en el caso de las eléctricas.5 Finalmente, no ha de perderse de vista el hecho de que la minoración de sus beneficios reduce tanto los recursos disponibles como los incentivos de las empresas energéticas para invertir en la necesaria expansión de la capacidad generadora no fósil, que en estos momentos debería ser doblemente bienvenida por razones tanto medioambientales como estratégicas.

En principio, por tanto, la tentación de imponer impuestos extraordinarios a sectores específicos debería resistirse. Compartiendo el objetivo invocado por el Gobierno (repartir equitativamente los costes de la guerra), es difícil ver cómo la arbitrariedad en la imposición de cargas tributarias puede ayudar a avanzarlo. Más valdría priorizar la negociación de un amplio pacto de rentas con los agentes sociales y la oposición. Y, en la medida en que sean necesarios recursos adicionales, estos deberían provenir de medidas tributarias generales que no minen la seguridad jurídica y el principio de igualdad y se centren preferentemente en la ampliación de las bases impositivas de los grandes impuestos.

Referencias

Altavilla, C. et al (2021). “Measuring the cost of equity of euro área Banks. ECB Occasional Paper series, nº 254, January.” European Central Bank, Occasional Paper series, nº 254. https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scpops/ecb.op254~664ed99e11.en.pdf

Banco de España (2022). Cuenta de resultados de las entidades de depósito residentes en España (Cuadro 4.c). En estadísticas de instituciones financieras basadas en estados individuales de financiación.

https://www.bde.es/webbde/es/estadis/infoest/temas/sb_ifisup.html#creed

de la Fuente, A. (2022d). “Boletín FEDEA no. 16. Efectos económicos de la invasión de Ucrania y primeras medidas para mitigar sus efectos.” FEDEA, Estudios de Economía Española no. 2022-09. Madrid. https://bit.ly/3sezvuQ

Notas

  1. El art. 31.1 de la Constitución Española dice lo siguiente: Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.
  2. Para una breve introducción al gravamen de los beneficios caídos del cielo y un repaso de algunas de las medidas de esta naturaleza que se han tomado recientemente en la UE, véanse
    https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainers/windfall-taxes
    https://www.freshfields.com/en-gb/our-thinking/knowledge/briefing/2022/06/windfall-profit-taxes–do-they-work/
  3. De acuerdo con los datos del Banco de España (2022) la rentabilidad media antes de impuestos sobre fondos propios (ROE) de las entidades de depósito residentes en España ha sido del 1,32% entre 2008 y 2021 y del 4,05% entre 2014 y 2021. Según Altavilla et al (2021), el coste del capital para los bancos de la zona euro ha estado claramente por encima de su ROE desde 2009 hasta ahora y se situaría en años recientes entre el 8 y el 12%.
  4. Para un análisis más detallado de esta cuestión, véase de la Fuente (2022), pp. 17-8,  
  5. Los dos mecanismos ya operativos de minoración de los beneficios de las generadoras eléctricas no gasistas son el llamado tope al gas (RDL 10/2022), que transfiere parte de estas rentas a los consumidores, y el mecanismo de minoración de los beneficios de estas empresas ligados a la subida de los precios del gas (establecido en el RDL 17/21 y extendido por los RDL 6/22 y 11/22 hasta finales de 2022). Por otra parte, están en tramitación en el Congreso (https://www.congreso.es/proyectos-de-ley) sendos proyectos de ley sobre la retribución del CO2 no emitido del mercado eléctrico, que busca minorar los beneficios causados por la subida de los precios de los derechos de emisión, y de creación del Fondo Nacional para la Sostenibilidad del Sistema Eléctrico, que impone una especie de tasa sobre las empresas energéticas.

Doctor en Ciencias Económicas por la Universidad de Pennsylvania, investigador del Instituto de Análisis Económico del CSIC y Director ejecutivo de Fedea.

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