de la Fuente, A. (2021). “La financiación autonómica en 2020: una primera aproximación y una propuesta de cara a 2021.” FEDEA, Estudios de Economía Española no. 2021-19
La financiación se calcula con dos criterios alternativos, caja y devengo. Por un lado, se calcula la financiación definitiva que corresponde a cada comunidad autónoma en un año determinado con un criterio de devengo y por otro los ingresos reales que ésta percibe “por caja” con cargo al sistema durante dicho ejercicio. La diferencia entre ambas magnitudes se debe a que las liquidaciones del sistema, en las que se corrigen las diferencias entre sus entregas a cuenta y las magnitudes definitivas que reflejan los ingresos tributarios reales, se practican con un retardo de dos años para poder disponer de todos los datos necesarios. Los agregados de financiación que se presentan en el trabajo se calculan siempre a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal, de forma que sean plenamente comparables entre comunidades.
En términos de caja, la financiación total de las CCAARC ha aumentado entre 2018 y 2020 en un 7,5%, y en un 11,1% si tenemos en cuenta el último tramo del Fondo Covid-19 (que no está ligado a gastos extraordinarios generados por la pandemia), mientras que el PIB se ha reducido en un 6,3%. Como ya hizo durante la crisis de 2008, el Gobierno central ha optado por aislar a las comunidades autónomas de las consecuencias financieras inmediatas de la crisis mediante un cálculo muy sesgado al alza de las entregas a cuenta del sistema y a través de transferencias extraordinarias que entonces se plasmaron en una sustancial revisión al alza de la aportación del Estado al SFA con motivo del acuerdo de financiación de 2009 y ahora en el llamado Fondo Covid-19, que previsiblemente se mantendrá de una forma u otra durante varios ejercicios. Como entonces, cabe preguntarse si esta política es la más acertada, por cuanto reduce los incentivos de las administraciones regionales para reaccionar rápidamente a las cambiantes circunstancias económicas.
La situación es muy diferente en términos de devengo o financiación definitiva, aunque menos de lo que podría haberse temido a la luz de la crisis anterior. Entre 2018 y 2020, la financiación efectiva total de las comunidades de régimen común medida en estos términos se ha reducido en un 5,3%, que se queda en sólo un 1,8% si tenemos en cuenta el último tramo del Fondo Covid-19. Esto se debe a que la caída de los ingresos tributarios de las autonomías ha sido mucho más suave en esta crisis que en la anterior (-4,3% entre 2018 y 2020 frente a -23,8% entre 2007 y 2009). El grueso de la diferencia tiene que ver con que esta vez no hemos sufrido nada parecido al estallido de la burbuja inmobiliaria y fiscal que se produjo en 2008-9, pero también ha sido importante el fuerte aumento de los salarios y prestaciones públicas que compensó el descenso de las rentas privadas durante 2020. Esto ha sido fruto de una política intencionada de protección de rentas familiares mediante transferencias públicas que ha funcionado bien a corto plazo pero que no puede prolongarse mucho en el tiempo puesto que se está financiando con déficit en un contexto de deuda ya muy elevada. En cualquier caso, la financiación total por caja de 2020 ha superado a la financiación devengada en 12.400 millones de euros, un desfase que se notará en la caja de 2022 en forma de una fortísima reducción de la liquidación del SFA que se practique ese año, que pasará a tener un saldo negativo de unos 3.000 millones de euros, frente al saldo positivo de 10.700 millones de euros de la liquidación practicada en 2020.
En cuanto a las posiciones relativas de las distintas comunidades en términos de financiación por habitante ajustado, el sistema mantiene la elevada inercia que asegura su diseño y una elevada capacidad de mutualización del riesgo que ha de valorarse muy positivamente. Aunque la crisis del Covid ha tenido efectos económicos muy desiguales sobre las distintas comunidades, el sistema ha absorbido buena parte de los shocks asimétricos, mitigando muy significativamente sus efectos adversos sobre las comunidades más afectadas. Quizás lo más llamativo en este ámbito sea la diferencia entre Baleares y Canarias, las dos comunidades más afectadas por la crisis debido a su fuerte dependencia del turismo, en términos del comportamiento de su índice de financiación definitiva. Aunque la caída esperada del PIB es mayor en Baleares, se prevé que su índice de financiación por habitante ajustado caiga sólo 1,5 puntos entre 2018 y 2020 cuando se incluye el último tramo del Fondo Covid (FC4b), frente a algo más de 6 puntos en el caso de Canarias. La diferencia se debe en parte a que el reparto del FC4b favorece mucho más a Baleares y a que, puesto que los recursos REF de Canarias se han sacado por completo del SFA, éste no compensa en absoluto su caída.
Lo que el sistema no puede hacer por sí solo es solventar sus problemas de equidad, que se convierten en especialmente acuciantes en tiempos difíciles. El trabajo se cierra con una propuesta para repartir con un criterio explícito de nivelación una parte de las transferencias extraordinarias a las CCAA que el Gobierno ha establecido para ayudarlas a hacer frente a la crisis. Según las estimaciones del autor para 2020, distribuir con este criterio el último tramo del Fondo Covid-19 habría permitido reducir en torno a un tercio la desigualdad entre comunidades en términos de financiación por habitante ajustado. Lo mismo podría conseguirse en 2021 utilizando una parte de los fondos ya previstos en los PGE para complementar la financiación autonómica, cuyos criterios de reparto están todavía pendientes de fijar.
