La polarización abarca múltiples dimensiones, actuando en algunos procesos como causa y en otros como consecuencia. Una de ellas es la que, potencialmente, puede encontrarse vinculada con la estructura institucional de los países, si unitarios o federales, si más o menos descentralizados. Esta motivación ha inspirado docenas de análisis (aquí algunos recientes) sobre en qué medida la estructura y funcionamiento de un país federal como Estados Unidos puede influir o verse influida por la polarización. En España, sin embargo, se echa en falta un debate amplio, siquiera académico, sobre los enlaces entre ésta y nuestro modelo de federalismo (fiscal).
Y ello a pesar de que la polarización muestra una tendencia al alza en nuestro país tanto en encuestas como en índices de cobertura mediática. Precisamente aquí se ilustra cómo la polarización reflejada en los medios de comunicación presenta una tendencia creciente desde 2017, con picos ligados precisamente a elecciones autonómicas como las catalanas de 2017 y, sobre todo, las madrileñas de 2021.
No obstante, esta entrada no versa sobre la dimensión regional de la polarización en España. Para ello, trabajos como éste pueden servir de referencia. Me quiero centrar más bien en una cuestión instrumental, a saber, de qué manera el diseño y funcionamiento de la descentralización fiscal española puede interactuar con la polarización. Creo que este debate podría ser especialmente oportuno en un momento como el actual, en el que la discusión sobre las finanzas territoriales y las convocatorias electorales por venir deberían invitar a la reflexión.
La pregunta, directa, sería: la polarización, ¿se puede ver frenada o acentuada dada la configuración financiera de nuestras Administraciones Públicas (AAPP) en diferentes niveles de gobierno? Y, en particular, me referiré exclusivamente al caso de las Comunidades Autónomas (CCAA) que, por su volumen de recursos, competencias asumidas e impacto sobre la vida política del país, serían el buque insignia del federalismo fiscal español.
Y mi respuesta, que adelanto ya y argumento en lo que sigue, es nítida: nuestro diseño de federalismo fiscal, junto a otros factores de estructura institucional del país, favorece potencialmente la polarización por esta vía. Y no solo la afectiva entre ciudadanos de una misma Comunidad sino también, por motivos identitarios, entre personas residentes en territorios diferentes.
A continuación, expongo de manera sucinta los argumentos en los que apoyo mi opinión.
- Ausencia de cauces eficaces para gestionar conflictos. Si bien en principio el federalismo puede entenderse como una forma de gestionar la heterogeneidad (en sentido amplio) dentro de un mismo Estado, ello no sucede por generación espontánea. Necesita de instituciones bien diseñadas y utilizadas. En el caso español, la muy reducida utilidad de foros como el Senado, la Conferencia de Presidentes o el Consejo de Política Fiscal y Financiera para la gobernanza autonómica ilustran esa falta de instituciones. Si bien éstas no pueden evitar los conflictos, sí que podrían proporcionar medios para encajarlos o convivir con ellos de manera razonable, y no es el caso.
- Limitado efecto demostración de políticas públicas regionales que funcionan. Uno de los grandes activos del federalismo fiscal es la posibilidad de ofrecer escaparates de políticas públicas que funcionan bien o mal. En principio, esto puede poner en marcha procesos de imitación positivos. El caso, sin embargo, es que en nuestro país el copy and paste más habitual es el de la competencia fiscal: se bajan impuestos para emular una referencia y/o lanzar señales de gobierno benevolente y contrario al Leviathan. Mientras que, por ejemplo, existen una docena y media de evaluaciones de políticas públicas de CCAA realizadas por la AIReF, más spending reviews con trascendencia sobre la gestión pública estatal y autonómica que, hasta donde llega mi conocimiento, no han generado procesos de imitación significativos.
- Sistema de partidos políticos muy integrados verticalmente. Esta no es una característica exclusivamente española pues se ha documentado, y de manera creciente, en otros países. El asunto aquí es que, en la medida en que la necesaria coordinación en la dirección de un partido político deviene en un diktat desde la ejecutiva central a sus “filiales” regionales, la mayor polarización existente a escala nacional se traslada fácilmente a las CCAA. Y cuando, por el contrario, esa ligazón no existe (caso de marcas propias muy territoriales, partidos nacionalistas, etc.), el deslizamiento hacia estrategias de pork barrel que condicionan la política nacional puede incluso empeorar el escenario. El lector puede anticipar que no resulta fácil lidiar con estos condicionantes.
- Bloqueo institucional en ámbitos superiores. Esta circunstancia también se ha probado relevante en otros países. La ralentización de la actividad legislativa en el mejor de los casos, o de la paralización en el peor, como consecuencia de bloqueos políticos que impiden el normal funcionamiento de las instituciones también enrarece el ambiente político-institucional a escala autonómica. En el contexto que nos ocupa nos estaríamos refiriendo principalmente a la reiterada ausencia de Presupuestos Generales del Estado (PGE). Esta circunstancia ejerce un negativo efecto demostración; a título ilustrativo nótese que, además del Estado, otras 8 CCAA han iniciado 2026 con presupuestos prorrogados. En estas condiciones, por ejemplo, la actualización de la financiación autonómica del año en curso queda supeditada a la “buena voluntad” del gobierno de turno, sin automatismos que la garanticen cuando se prorrogan los PGE. Esta discrecionalidad para salvar situaciones que, aunque debieran ser extraordinarias se han enquistado, supone en nuestro país un continuo y estéril motivo de enfrentamiento político.
- Ausencia de patrón distributivo claro en la financiación autonómica y sus extensiones. Ni en el actual modelo de financiación autonómica ni en el recientemente propuesto por el Ministerio de Hacienda existe un patrón de equidad nítido que oriente la distribución de recursos. Ante esta confusión, se habla de ordinalidad aquí y allá, de agravios comparativos por victimismo o favoritismo, de insuficiencias financieras fingidas o reales. Sin un criterio de redistribución de recursos explícito, la polarización incluso puede adquirir rasgos endémicos en determinadas zonas del país. En los últimos años, con propuestas como la condonación de deuda autonómica en manos del Estado, necesaria pero diseñada con dudosa racionalidad económica, o el reparto de considerables recursos por cauces alternativos al sistema de financiación, ha mantenido el abono de este terreno fértil para la demagogia, una de las antesalas de la polarización.
- Ausencia de un marco interno de reglas fiscales creíble y eficaz. El año 2026 será el séptimo consecutivo sin objetivos de déficit y deuda pública para el Estado y las CCAA. Y la regla de gasto, única vigente tras la suspensión de la pandemia, discurre al margen de la nueva regla europea. En estas condiciones, evaluar gestión y exigir responsabilidades de disciplina fiscal se convierten en complejas tareas de casi imposible eficacia. Y en ese contexto, el populismo fiscal del tipo “se derrocha muchísimo” o “con impuestos sobre los ricos se puede gastar más” encuentra un favorable caldo de cultivo. De este modo, el espectro de opciones tiende a quedar sometido a las tensiones de los extremos sin claroscuros, esto es, avanzamos hacia la polarización.
En definitiva, existen a mi juicio argumentos alineados con la idea de que nuestro marco de descentralización, y en particular el fiscal, no solo se ve afectado por la polarización, sino que también la alimenta. Esta opinión se encuentra fundamentada en mi valoración de los factores descritos por la literatura especializada y aplicados al caso español.
Dado el paisaje y sus complejos condicionantes, pretender neutralizar estas tendencias hacia la polarización con una agenda reformista ambiciosa y multidimensional es la primera tentación. Y no desmerece atractivo para los ilustrados moderados de este país. Sin embargo, cada vez me inclino más hacia la idea de que habría que valorar estrategias de guerra de guerrillas, si se permite la expresión. En el contexto que nos ocupa, ello significa favorecer cambios en islas institucionales, de ámbito más reducido pero con un potencial efecto ejemplarizante sobre otras áreas. Propuestas coherentes y constructivas no faltan en financiación autonómica (y local), en gobernanza fiscal interna, en descentralización de impuestos, en órganos de coordinación entre AAPP., etc. Se puede arrancar con algunas de ellas, a ver si cunde el ejemplo…
