La renuncia por parte de España a solicitar una importante parte de los préstamos del fondo NextGen que la UE puso a nuestra disposición, es sorprendente. Según el gobierno, dicha renuncia no es sino un reflejo natural del excelente comportamiento que está teniendo nuestra economía. Se justifica porque España puede financiarse actualmente de manera directa en los mercados a un coste ligeramente inferior al ofrecido por la UE, lo que evita cumplir con las reformas que la UE nos exigiría para la concesión de dichos préstamos. De este modo, tales reformas pueden diseñarse y ejecutarse con calma, frente a la exigencia europea de que estuvieran listas para ejecutar en agosto de 2026.
Hay algunos problemas con estos argumentos. En primer lugar, solo podemos imaginar cuál sería la utilización concreta que España habría dado a los créditos, en caso de solicitarlos. La ejecución de los fondos NextGen dentro del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia español ha constado de un conglomerado de actuaciones que se ha ido definiendo sobre la marcha, justificándolas en referencia a los objetivos del Plan: impulsar la modernización estructural de nuestra economía y construir un futuro más sostenible, digital y resiliente, a través de cuatro ejes: la transición ecológica, la transformación digital, la igualdad de género y la cohesión social y territorial. Pero nunca hemos contado con una agenda de actuaciones rigurosamente estructurada de antemano, que condujera a tales objetivos. En todo caso, salvo que se piense que ya está hecho todo el trabajo, la renuncia a los créditos recortará algunas actuaciones, dificultando el cumplimiento de los objetivos del Plan de Recuperación ¿No es preciso hacer nada actualmente en materia de vivienda, desarrollo del medio rural, políticas de dependencia y mantenimiento de la infraestructura sanitaria, educativa y de transportes? Los dramas humanos de este último año, provocados por los incendios forestales y los accidentes ferroviarios ¿no sugieren la necesidad de significativas inversiones en equipamiento y mantenimiento si queremos evitar su repetición?
Segundo, nadie duda de la conveniencia que para España tendría acometer las reformas a las que la UE condicionaba el acceso a los préstamos. Son, además, reformas que facilitarían el logro de los objetivos del Plan. El proceso reformista impuesto por Bruselas como condición para la recepción de los fondos, que incorporaba actuaciones necesarias para la modernización de nuestra economía y para disfrutar de un futuro más sostenible y resiliente, queda ahora en el aire, sin indicación alguna de que vaya a retomarse en el futuro próximo.
En tercer lugar, si dichas actuaciones se acometen más adelante ¿quién garantiza que la financiación se reciba a un coste inferior al que ahora nos ofrece la UE?
Muchos observadores han expuesto otras dos razones que podrían haber motivado la renuncia del gobierno español a los créditos: Una de ellas es la dificultad que está teniendo en la ejecución de los fondos Next Generation europeos, debido a un aparato de gestión que muchos analistas ya juzgaron como claramente insuficiente desde el inicio; se decidió utilizar una comisión interministerial para coordinar y supervisar la gestión de los fondos frente a la posibilidad de crear una agencia autónoma con personal especializado, funcionario y no funcionario. Otra razón es la práctica imposibilidad de encontrar apoyo parlamentario para las reformas que habría que haber ejecutado para acceder a los créditos Next Generation.
La realidad es que la ejecución del Plan de Recuperación no ha respondido en ningún momento a lo que debiera haber sido un plan ordenado cronológica y conceptualmente de cara al cumplimiento de las diez políticas palanca que se trazaron para el mismo. Algunasdificultades en el diseño del Plan condicionan su eficacia: primero, el Plan se redactó apelando exhaustivamente a la modernización y a la digitalización de casi todos los sectores y aspectos sociales y económicos relevantes. Pero poco se explicó acerca del modo que tal “modernización” y “digitalización” contribuirían a la mejora de la productividad, a la capacidad de progreso sostenido de nuestra economía, y en última instancia, al bienestar de los ciudadanos. Segundo, en lugar de proponer un diseño conducente a los objetivos anunciados para el Plan, se preguntó a las empresas qué acciones podrían llevar a cabo en línea en el marco de tales objetivos. Siendo estos de naturaleza cualitativa, tal estrategia ha facilitado la propuesta y aprobación de actuaciones que, en todo caso, se habrían llevado a cabo. Tercero, las propuestas del Plan se superponen con diversos programas y estrategias nacionales —entre ellos la Estrategia España 2050— sin que se haya clarificado de forma suficiente su articulación o coherencia interna. Cuarto, el proceso de elaboración del plan adoleció, además, de un escaso nivel de participación y de integración del conocimiento experto. Ni las propuestas formuladas durante dos meses en el seno de la Comisión del Congreso para la Reconstrucción Social y Económica en 2020, ni las aportaciones procedentes del ámbito académico y social fueron tenidas en cuenta.
Otro de los aspectos críticos del Plan reside en la falta de mecanismos sólidos de transparencia, evaluación y rendición de cuentas. Desconocemos el número de solicitudes recibidas en cada convocatoria, los criterios de valoración de las mismas, y no sabemos nada acerca de las reuniones del Comité de Seguimiento del Plan. La información disponible a través del portal oficial del plan se presenta de forma masiva y poco estructurada y, en ocasiones, ambigua. La AIReF, la Comisión Europea y el Tribunal de Cuentas Europeo han expresado repetidamente su preocupación por la opacidad en la asignación de proyectos y la ejecución de los fondos, puesto que impide una evaluación pública e independiente de su impacto. Las sucesivas plataformas Minerva, Coffee, Elisa, definidas como herramientas de visualización, han resultado muy insuficientes para hacer un análisis que permitiera una evaluación mínimamente interesante de la ejecución de los fondos NextGen. Incluso es difícil saber cuál es la cuantía de fondos ejecutados para cada actuación: se anuncia si se movilizan fondos, y se derivan hacia las CCAA, o se otorgan a un PERTE, pero no realmente si se ejecutan finalmente y el modo en que se hace.
La ejecución del Plan se ha convertido en una carrera contra reloj, bien es cierto que, impulsada por unos estrictos plazos impuestos por la UE. Las evaluaciones que se hacen del Plan, internas y externas, se limitan al cumplimiento o incumplimiento de dichos plazos, básicamente para materializar las reformas precisas para solicitar el siguiente plazo de fondos europeos. Pero poco se analiza del destino que se ha venido dando a los fondos, el grado de dedicación a los distintos objetivos, su potencial impacto, y la selección de proyectos a través de los cuales los objetivos establecidos en su inicio se hacen realidad. Las cesiones presupuestarias a las CCAA facilitan, precisamente, el cumplimiento de los plazos de ejecución, pero se echa de menos algún sistema de coordinación entre actuaciones comunidades autónomas hacia el logro de un determinado objetivo, más allá de la coordinación en la ejecución presupuestaria y contable.
Sin duda, los fondos NextGen europeos están teniendo un notable impacto sobre el crecimiento de nuestra economía. Se está creando empleo (pensemos, por ejemplo, en la instalación de placas solares) y valor añadido. Pero llama la atención que las frecuentes referencias que se hacen a nuestro robusto crecimiento, en relación con otros países, no mencionan que el impulso de crecimiento actual tiene una notable causa en la ejecución de los fondos europeos.
En todo caso, no debemos confundir un impulso sobre la actividad económica y el empleo, extendido al período de ejecución de los fondos, con una mejora de la productividad, y menos aún, con una mayor capacidad de mantener un sólido crecimiento de la misma. La productividad es una característica estructural, que no varía sustancialmente a corto plazo, a diferencia del PIB, que experimenta fluctuaciones de corto plazo que tiene mucho sentido analizar.
La instalación de centros de producción genera un cierto impulso en empleo y contribuirá a generar producto interior bruto en cuanto se ponga en funcionamiento. Pero esto no estimula la productividad, y con ella, el crecimiento potencial de la economía, lo que requiere otro tipo de actuaciones. La atracción de inversión extranjera en sectores tecnológicos estratégicos —como el vehículo eléctrico o los semiconductores— no se ha acompañado de una estrategia nacional, aprovechando la entrada de dichas empresas, orientada al desarrollo tecnológico propio. Se ha desaprovechado así una oportunidad para fortalecer la capacidad innovadora, la productividad y la competitividad del tejido económico español a medio y largo plazo.
No cabe achacar estos déficits únicamente al gobierno. No se entiende cómo una financiación que nos fue concedida, recordemos, cuando la economía española estaba en una profunda caída en la producción y el empleo, se ha tomado como una actuación de gobierno, y no como un plan de futuro país. Especialmente habiéndose preocupado el Congreso con antelación en recabar opiniones y sugerencias de actuaciones y reformas necesarias.
En definitiva, la renuncia a los créditos NextGen genera perplejidad, añadiendo un elemento más a unas deficiencias en el diseño y gestión del Plan de Recuperación que limitan seriamente su eficacia, especialmente a largo plazo, y nos hacen recordar lo sucedido reiteradamente con anteriores estrategias nacionales de modernización, así como con los distintos fondos estructurales, o con los fondos europeos para reconstruir tras la crisis financiera de 2008.
Renunciar ahora a continuar con las reformas y con la materialización de un plan coherente de actuaciones no es una buena noticia. Refleja la incapacidad del gobierno para gestionar y diseñar un plan estructurado de largo plazo conducente al logro de unos objetivos tangibles, cuantificables y evaluables. Muestra también la ausencia de un debate político riguroso y desinteresado sobre nuestras necesidades para poder seguir una sostenida trayectoria de progreso social y económico.
