El documento de trabajo de Fedea en el que se base el presente post desarrolla un modelo simplificado de financiación de la educación universitaria basado en nuestro documento de trabajo previo de 2018 (Fedea Policy Papers – 2018/06) e incorpora literatura reciente desde entonces; además proporciona una nueva sección sobre los diferentes modelos (4 modelos) existentes para financiar la educación universitaria mediante una comparativa internacional.
El modelo se utiliza, entre otras cosas, para analizar la posibilidad e implicaciones de un cambio en nuestro sistema de financiación universitaria que significaría pasar del modelo 4 (países con bajas tasas universitarias y sistemas menos desarrollados de ayuda para los estudiantes) al modelo 2 (países con altas tasas universitarias y sistemas desarrollados de ayuda a los estudiantes). Finalmente, se ofrecen algunas discusiones de política relevantes en este contexto.
Según Education at a Glance 2023, España está a la cola en cuanto a esfuerzos presupuestarios hacia la educación terciaria en comparación con otros países de la OCDE. De hecho, en 2020, el 2,1% del gasto público total se gastó en educación terciaria, muy por debajo del promedio de la OCDE (2,7%). La evolución del gasto tampoco ha sido buena. En 2010 el gasto de las universidades públicas alcanzó su punto máximo, el 0,94% del PIB. Con la crisis este indicador bajó hasta situarse en el 0,75%. Posteriormente se recuperó ligeramente, hasta el 0,87% en 2021, todavía lejos de los niveles anteriores a la crisis. Esto no es sorprendente. España está sufriendo un caso extremo del malestar europeo de una población que envejece, una financiación pública insuficiente y los efectos tempranos del cambio climático.
Pero la necesidad de educación sigue siendo fuerte. Según Statista, el número de estudiantes matriculados en las universidades de España desde el curso académico 2008/2009 al 2022/2023 ha aumentado un 20% (alcanzando unos 1,73 millones de estudiantes). Pero, curiosamente, el número de estudiantes en universidades privadas ha ido aumentando de manera constante y son casi tres veces más en 2022/2023 que en 2008/2009. Esta parece una clara reacción de los ciudadanos ante la escasez de presupuesto en las instituciones públicas. Claramente, si se quiere evitar que las desigualdades crezcan aún más, se necesita alguna reforma de política en este sentido.
En este artículo proponemos una alternativa que evite que la universidad sea un rehén de los ciclos políticos o de las propuestas populistas. Se trata de préstamos universitarios contingentes a la renta. La idea es sencilla: los graduados pagan su educación, si pueden. El Estado se limita a proveer un mecanismo de seguro si las perspectivas profesionales de los egresados no son suficientemente positivas.
Este sistema no es un invento nuestro, ni particularmente reciente. Se utilizan actualmente en el Reino Unido, Australia, y Nueva Zelanda para financiar las universidades. Esencialmente consisten en aumentar las tasas universitarias, y ofrecer préstamos contingentes a la renta, que también se pueden llamar becas retornables. Esto quiere decir que hay un mínimo exento, y si los “deudores” no reciben una renta superior a este umbral no tienen que devolver nada del préstamo. En el Reino Unido este mínimo exento es de 21.000 libras. El tipo de interés puede ser bajo, si se quiere (aunque un tipo de interés más elevado es un elemento clave de progresividad), y el pago es un porcentaje de la renta del individuo. Si pasado un período de tiempo, el prestatario no ha devuelto el dinero, el préstamo se cancela.
El objetivo de este sistema es, por un lado, compartir los costes de la educación entre beneficiarios y gobierno. La educación tiene efectos externos, pero ninguna estimación que conozcamos sugiere que esos efectos externos son comparables al 80% que hoy en día sufraga el sector público. Pero también se comparten los riesgos. Si la educación provista es de mala calidad, y el retorno es bajo, el coste lo asume el sector público. El sector público tiene un incentivo mayor para vigilar los grados de mala calidad. Un beneficio importante del sistema es que permite aumentar la financiación universitaria y desligarla del ciclo económico (como de hecho ha sucedido en el Reino Unido). Y además aumenta la progresividad de la financiación.
Para estudiar el sistema, creamos un “laboratorio” virtual que nos permite analizar el impacto de distintos parámetros del modelo y sus efectos a lo largo de la vida laboral de los individuos. Seguimos la metodología de Dearden et al (2008), pero como “Spain is different” lo adaptamos al mercado laboral español. Tenemos especial cuidado de modelizar las transiciones en el empleo y la dinámica laboral con el fin de recoger adecuadamente la elevada dualidad del mercado laboral español.
Utilizamos datos de la muestra continua de vidas laborales (MCVL), que representan adecuadamente las transiciones individuales entre empleo, no empleo, desempleo, y tipos de contrato. La MCVL también contiene un nexo a datos de renta vía IRPF. Esto nos permite simular las transiciones entre estados de empleo como función de la renta, edad y duración en el estado. La renta, dentro de un estado, es aleatoria (autoregresiva) y depende de la edad. Si hay cambio de estado, la nueva renta es también aleatoria y depende de la edad, duración del estado y renta anteriores. La dinámica del modelo simula muy bien las transiciones reales entre estados de empleo.
En un escenario base examinamos: una deuda de 21.000 euros (cercana al coste actual para el gobierno), un tipo de interés del 0%, una tasa de devolución del préstamo del 10% de la renta al año por encima del mínimo exento, una exención de 15.000 euros y la deuda se cancela a los 25 años.
Con este sistema mostramos que los que ganan menos prácticamente no pagan nada, y los que ganan más llegan a pagar hasta 15.000 euros. ¿Por qué no pagan todo incluso los más ricos? Porque a tipo de interés cero, como la cantidad recibida por los deudores es inmediata y lo que pagan es en el futuro el Estado no recupera todo lo que prestó en valor presente. Los más pobres tardan más en devolver, y los ricos devuelven antes. Este sistema crea un subsidio implícito. Claramente el subsidio es inferior para los más ricos, pero no es cero, por el mismo motivo que el valor descontado de lo devuelto no se corresponde con los prestado ni para los ricos.
Después se puede examinar el impacto de muchas variaciones sobre el escenario base. Por ejemplo, el nivel de deuda. Esto es importante porque quizá queramos mejorar la calidad del sistema con mayores tasas, y facilitar la movilidad entre comunidades (noten que en Suecia las tasas son “gratis” pero hay préstamos para estudiar fuera del lugar de residencia habitual, que muchos estudiantes utilizan).
Otra variable interesante es el tipo de interés: a pesar de que el 0% es el tipo más popular, es también el más regresivo. En nuestro laboratorio, aumentar el tipo de interés traspasa una mayor parte del coste total a los estudiantes que, tras graduarse, acaban ganando más. También se puede examinar el nivel de exención, las tasas de devolución, o los años para la cancelación del préstamo.
En resumen: (1) la estructura que proponemos es altamente progresiva en todas las especificaciones (los que están en el 25% de la parte superior de la renta pagan casi la totalidad de las tasas universitarias mientras que los que están en el 10% de la parte inferior apenas pagan) y (2) la cantidad del coste universitario pagado por el gobierno es entre 16 y 56 puntos porcentuales menos que en el sistema actual. Un par de apuntes a modo de conclusión. Demostramos que este sistema podría funcionar en un país con un mercado de trabajo como el de España. Los recursos extra que se generan se pueden gastar en otras cosas. Por ejemplo, en educación infantil (donde la externalidad es mayor y está mejor documentada. Para el individuo, el mínimo exento y un máximo de años para pagar suponen un nivel de aseguramiento razonable. Y si preocupa el impacto sobre los jóvenes de estratos desfavorecidos, Azmat y Simion (2018) muestran que la reforma equivalente en el Reino Unido no ha hecho que menos gente, particularmente en familias de renta baja no vaya a la universidad.
Referencias
Cabrales, A., M. Güell, R. Madera y A. Viola (2024). “University financing: sustainability, efficiency and redistribution.” FEDEA Policy Paper no. 2024-01. Madrid.
